浦兴祖：人大制度比过去好，比理想差

    民主不是乱民行为，而是有法律保障、有程序的民主，是有指导和领导的行为，民主是正常社会有序的政治行为。

    “十八届三中全会对人大制度有很多新的提法，其中最重要的一条是‘人大制度要与时俱进’。”69岁的上海复旦大学教授浦兴祖认为，他从事相关研究30多年，感觉这是2014年关于人大制度的新提法。

    “以前只讲与时俱进，没有讲过‘人大制度与时俱进’。另外官方还讲到要推进人大制度理论实践创新，这样的规格也是空前的。”浦兴祖说，“我们搞民主的过程真是艰难，不断碰到曲折。经历了十年‘文革’后，我们也必须认识到，民主不是乱民行为，而是有法律保障，有程序的民主，是有指导和领导的行为，民主是正常社会有序的政治行为。”

    浦兴祖从事人大制度研究已经30多年，在我国的根本政治制度正式确立50周年之际，他曾写过《人大的内在逻辑和外在方位》一文作为纪念。如今，10年过去，他觉得应该再出来说点什么。

    9月10日，浦兴祖接受了民主与法制社记者的专访。

“差额选举”成陪衬

    虽然法律上规定了差额选举，但有些地方官员有很“高明”的说法，“选民可以说不接受，那你就无效。”

    记者：最近，中共中央总书记习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上，提出了“防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象”，这里提到的“权”是指什么权利？

    浦兴祖：这句话针对的是区域民主，说明在基层人大已经出现了“人民形式上有权、实际上无权的现象”。而这个权，在宪法里说得很清楚，就是公民有选举权和被选举权。

    值得注意的是，公民在行使选举权时，选民和组织都可以提名候选人，但现实往往是选民提的候选人不能上去，组织提名的更容易通过，造成了人民形式上有权，实际上无权的现象。后果是在整个选举过程中，组织的干预、把关明显“过度”。

    记者：在1979年修改选举法时规定了人大代表的选举“一律实行差额选举”，这在后来的民主制度运行过程中是否做到了？

    浦兴祖：选举必须是差额选举。但实际上往往由组织等额认定候选人，然后再加上陪衬性的“差额”，最终结果就成为变相的等额选举。

    比如，实际上组织已经推了人选，人大代表还要提一些名额，形成了差额选举。但在开会的时候，人大代表依然被要求选组织推举的人，造成人大代表推举的不能选上去。虽然法律上规定了差额选举，但有些地方官员有很“高明”的说法，“选民可以说不接受，那你就无效。”

    记者：您的一篇学术论文记录过四川步云乡直选乡长的整个过程，那次直选的尝试带来了什么经验？

    浦兴祖：步云村的乡长是中国内地第一次直接选举产生的行政长官，很典型，之后被官方以违反《地方组织法》的理由叫停了。因为按照规定，乡、镇长应该由人大选举产生，而不能由人民直接选举。    

    我认为，从根本上讲，这条路迟早要走（当地一干部的原话）。这次尝试的效果不错，民选出来的乡长很尊重选民，村民关心的问题也与乡长的利益相关。民选乡长会更多地承诺他们的诺言，只要有很好的程序设计，可以消除人们对民主的疑虑。

    我认为这次尝试违反了具体的法律规定，但是没有违背宪法的法律精神，所以我称其是一次有益的尝试。

    我建议，在一些条件允许的地方，可以先搞一个直选试点，成功后再向全国推广。

监督法回避“个案监督”

    从司法个案的总体意见上讲，人大是可以监督“个案”的，但在立法过程中，全国人大常委会的监督法将这个问题回避了。

    记者：在地方权力结构中，人大工作有时被认为是“二线”岗位，它映射了什么现实问题？

    浦兴祖：改革开放初期，这种问题更严重，也就是所说的人大是二线，政府是一线。人大被调侃成政府官员退休的中转站。

    这个问题，有人曾经问过彭真委员长，当时他的回答是，“人大虽然不是火线，但也不是二线，人大是一线，是在民主法制建设的一线上。”

    “二线”的说法应该只是少数人的认识。人大的工作侧重在审议的“议”上，“议”必须要从容，因为决策要科学化、民主化，就需要在安静、理性的思辨中进行，但并不等于“二线”。

    记者：“个案监督”是一种充满争议的活动，其背后是人民代表大会的监督权与人民法院独立行使审判权之间的潜在冲突。随着依法治国理念深入推进，人大应该如何开展对“一府两院”的监督，特别是司法领域的个案监督？

    浦兴祖：不宜笼统地说个案可以或不可以监督，如果有些个案人民意见很大，或者存在司法不公、官官相护、冤假错案等现象，人大是可以监督的，但在立法过程中，全国人大常委会的监督法将这个问题回避了。

    从人大的权力来源判断，可以要求司法部门复审某个案件，但是人大不能包办具体权力的具体控制，复审还得法院去做。人大只是一个外力，可以推动复审开展。人大在一定时候，还可以行使罢免权。

“哑巴代表”放弃权利

    不要说文化层次低的百姓，就是文化程度很高的教授，决策意识也有待强化。

    记者：有些知名度很高的全国人大代表，被媒体曝出从未提交过议案，实际是在走过场，这种现象说明什么？

    浦兴祖：这就是通常说的“哑巴代表”，五年任期内不发言，只表达自己的意愿，没有表达人民的意愿。甚至有极个别的典型，从来没有投过反对票。

    不可否认的是，现在的情况比以前要好多了。事实上，以前更糟糕，典型例子太多了。不要说文化层次低的百姓，就是文化很高的教授，决策意识也有待强化。

    记者：怎样规范人大代表议案制度？

    浦兴祖：议案没有量化的规定。人大代表有权依法提出议案。但一般而言，提批评建议很多，提议案的很少。

议案，一定要属于人大职权范围的事项,必须要人大来审查决定，重大的话，必须通过人大的审议，程序上控制比较严。如果是权利，可以理解为放弃，人民代表应该有权利也有义务，正常讲是有能力履行这种职责的。

民主也要尊重少数

    留点时间给少数人提意见或建议，由多数向少数转化，这样少数人的意见如果转化为多数人意见，形成的多数就比较可靠。

    记者：您曾经把人大的审议制度比作“蜂窝式结构”，应该如何理解？

    浦兴祖：国外有人认为中国人大的这种开会是蜂窝式的，我后来引用了这个说法。

    也就是说，一个个代表团是隔离的，这样一种做法，利弊兼有。有利的一面是人少讨论容易更深入，而不利的一面是，代表之间隔离，只通过简报来沟通，一些主要的观念往往难以表达，互相之间缺乏沟通。

    应该充分地让各种民意表达出来，一线的人大代表不愿意表达、不敢表达最真实的利益诉求，即使地方行政长官坐在那里，也要营造一种氛围：留点时间给少数人提意见或建议，由多数向少数转化，这样少数人的意见如果转化为多数人意见，形成的多数就比较可靠。少数人讲得对的，多数人讲的不一定对。

    所以说，民主要服从多数，尊重少数。

    记者：您曾表示人大全体会议和人大常委会会议很短促？

    浦兴祖：文汇报曾经发表过一篇小小的评论，认为人大议程应该提速。我表示反对，不应该提速，而应该适当延长会期。

    全国人大会议往往开十一二天，这样多的议程，这么多审议，平均下来半天审议一份报告，报告涉及全国的事情也很多，怎么审议？

    人大全体会议和人大常委会会议，一年才开一次，为什么延长？是为了更好更深入地审议，以民主协商各方的意见，磨合辩论的各方。

    人大常委会是立法机关，不是效率为主，而是民主为主，这是第一位，这个前提下，宁可多花一点时间，不宜在人大会议中过于讲究效率。

秘密选票点难治贿选痼疾

    候选人没有回答选民的问题，做得不够好，以至于学生们将票投给了陈冠希、苍井空、雷锋等人，有的甚至投“好庄严”一票

    记者：2014年初，湖南衡阳发生了以贿赂手段破坏选举的严重违纪违法案。“贿选”的现实土壤是什么？

    浦兴祖：衡阳贿选是一起非常严重的案件，我从来没有见过如此大面积的贿选。

    就我的观察，衡阳市级的500多个人大代表，接受了他们准备选举的省人大代表候选人五六十人的贿选，整个数额达到一亿多元。绝大多数市候选人都涉及其中，这种事情真是闻所未闻！

    万幸这事还是被揭露出来了，当地政府处理了一些人。处理整体上是严格的，但我对市级人大代表“辞职”很有意见，必须是罢免，罢免是带有惩处性，而辞职则显得有些轻飘飘。

    这种现象为什么出现在衡阳，与当地政治生态有关。事实是地方官员推动候选人，动员大家都去贿选。整个政治生态出现了大问题。问题出现了，应该把坏事变成好事，可以把衡阳这些人看作反面教材。

    记者：惩治“贿选”的对策是什么？

    浦兴祖：惩治贿选的对策确实比较麻烦。衡阳市因为数额牵扯巨大，是贿选无疑，但是村、乡镇等基层的贿选就比较麻烦了，比如抽了一包香烟，送一点小礼品，选民也蛮高兴的，贿选就成功了。怎么来量化贿选，很难。

    现在的贿选也比较巧妙，贿选之前已经许诺。在没有选之前，双方都打过招呼，已经承诺了贿选。而有些即使参与贿选当中的人也不愿意讲。加上又是事后承诺的，双方可以变相为普通送礼，许多细微的贿选行为难以界定。法律上讲，不允许贿选，但没有规定什么是贿选，多少金额为贿选，如何避免贿选有一点难度。

    惩治贿选有两个办法，一是各级人大代表设秘密选票点，每个选民写票的时候，去秘密选票点写，但是我们的法律没有规定必须要进秘密选票点，所以很多地方秘密选票点实际已经撤掉。事实上，秘密选票点也只能起到一定的作用。

    根本解决贿选的办法是，要做到选举和选民的利益相关性。举个例子：2011年上海一所大学本科生选举人大代表，最后弄出了两个候选人，彼此都很有情绪，但是结果两人都没有票数过半。原因是学生们将票投给了陈冠希、苍井空、雷锋等其他人，有的甚至投“好庄严”一票，这是对“投好庄严一票”的故意调侃，也说明我们的选民在辅导员动员、命令下，接到选票就瞎写，有情绪。选举过程自然不理想。

    同时，候选人没有回答选民的问题，做得不够好，选举在他们心目中的庄严性也消失了。