人民代表大会：历史的选择与变迁

60年来，人民代表大会制度创造了中国民主政治建设的辉煌成就，经历了挫折和发展，历经了多次改革与完善。

1954年9月15日，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第一次会议在中南海怀仁堂召开。这个会议汇聚了1211名代表，代表着当时6亿人民的意志。

这次会议标志着我国以人民代表大会制度为基础的政权制度得到全面确立，开创了我国人民民主的全新阶段。这些成就是在新中国成立后5年间人民民主建设不断发展的基础上实现的。

60年后的今天，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上发表重要讲话时，再次强调“坚持和完善人民代表大会制度”，指出“各级党委要加强和改善党对人大工作的领导”。

回顾60年历史，人民代表大会制度正是中国人民的选择，是历史的选择。60年来，人民代表大会制度创造了中国民主政治建设的辉煌成就，经历了挫折和发展，历经了多次改革与完善。

历史的选择

60年前，人民代表大会制度正式建立，这是历史与人民的选择。

从1840年鸦片战争到1921年中国共产党成立的80多年间，围绕建立什么样的政治制度和政权组织形式，各种政治势力提出过种种主张，展开了长期探索和激烈斗争。

但近代中国的政治发展道路证明，在封建专制制度解体过程中，“君主立宪制”在中国行不通；在封建制度解体之后，“三权分立”的资产阶级共和制在中国也行不通。

一系列的改革与革命斗争，并没有改变旧中国的社会性质和人民的历史命运。中国人民仍然处于被压迫、被奴役、被剥削的悲惨地位。历史的责任落在了中国共产党人身上。

从1921年中国共产党成立到1949年新中国成立的近30年间，中国人民在中国共产党的领导下继续奋斗。

期间，中国共产党人对建立新型人民民主政权及其组织形式进行了长期探索和实践，在第一次国内革命战争时期，建立了罢工工人代表大会、农民协会，在第二次国内革命战争时期建立了工农兵代表苏维埃，在抗日战争时期建立了参政会,在解放战争时期和新中国建立初期，建立了各界人民代表会议。

深刻总结中国近代政治发展的历程和建立新型人民民主政权的实践，中国共产党得出了一个重要结论：新民主主义革命胜利后建立的政权，只能是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政；同这一国体相适应的政权组织形式，只能是民主集中制的人民代表大会制度。

 1949年9月,中国人民政治协商会议通过了共同纲领,确定了中华人民共和国的政治制度是民主集中制的人民代表大会制度。

但当时，军事行动尚未完全结束，土地制度的改革没有完成，人民还没有充分组织起来，全国普选的条件还不成熟，自上而下地建立各级人民代表大会也难以进行。

所以在新中国建立初期，确定由中国人民政治协商会议第一届全体会议代行全国人民代表大会的职权；在地方，召开地方各级人民代表会议，逐步代行地方人民代表大会的职权。

为了实现人民代表大会制度，又经过了5年的精心筹备。

1953年，在全国范围内进行了中国历史上第一次空前规模的普选，在此基础上自下而上逐级召开了人民代表大会，从而为全国人民代表大会的成立奠定了法律基础和组织基础。

1954年9月,第一届全国人民代表大会第一次会议胜利召开，制定了新中国第一部宪法。宪法明确规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

至此，人民代表大会制度正式建立。

探索与发展

60年来，人民代表大会制度有过挫折，但总体是在探索中向前发展的。

1928年，毛泽东在《井冈山的斗争》中讲到了江西苏区的代表会议；抗日战争时期，革命根据地召开的“三三制”参议会；第三次国内革命战争时期，解放区召开的区、乡两级人民代表会议，都是人民代表大会制度的雏形。

人民代表大会制度真正建立，是在1954年。

在宪法实施后的头3年，全国人大及其常委会基本上按期集会，根据宪法和法律的规定行使职权，地方各级人大也基本上正常运作。

随着社会主义事业的发展，全国人民代表大会过度集中的立法权，无法适应国家立法的需要。为此，全国人民代表大会于1955年授权全国人大常委会制定法令的权力。

随后的20年中，人民代表大会制度经历了一些挫折。

首先是1958年，人民公社化严重影响了人民代表大会制度的发展。由于人民公社实行“政社合一”，乡的建制被撤销，乡人民代表大会消失了。

在1964年全国人大举行了第三届第一次会议之后，连续10年没有再召开会议。

1975年1月，全国人大召开了四届人大会议，周恩来总理抱病作《政府工作报告》，重申了中国要实现农业、工业、国防和科学技术现代化的目标。

接着，人民代表大会又间断3年，至1978年全国人大才恢复运行。与此同时，地方各级人民代表大会虽然在宪法上存在，但实际上陷于瘫痪状态。

党的十一届三中全会以后，人民代表大会制度不断得到完善与发展。

为适应社会主义民主的发展，健全社会主义法制，人民代表大会制度在选举制度、组织制度、立法权和监督权等方面都做了一些改革。

1979年7月，第五届全国人大第二次会议通过《关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》。这个决议规定“铲除”了“文化大革命”的遗留物，改变了以前地方人大不设常务委员会的状况，并且改变了以前直接选举只限于产生基层的人民代表大会的做法。

与此同时，会议还通过了新的选举法，将原来人大代表选举中采用的等额选举改为实行代表候选人名额多于应选代表名额的差额选举制，并作出国内的每一个少数民族至少应有一名代表参加全国人民代表大会的明确规定。

1982年，第五届全国人大第五次会议通过了现行宪法，同时通过了新的组织法。宪法和组织法有许多规定使人大制度进一步完善。

1987年，制定了全国人大常委会议事规则；1989年制定了全国人民代表大会议事规则；1992年又制定了代表法。

根据1995年修改后的选举法，省级人大和全国人民代表大会代表的选举，由原先的农村每一代表所代表的人口数五倍于、八倍于城市每一代表的人口数，一律改为农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表的人口数，以缩小城乡的政治差别，进一步体现权利的平等原则。

2003年第十届全国人大第一次会议通过决定：全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会等9个专门委员会。

这些改革与发展，为人民代表大会制度带来了举世瞩目的成就。

辉煌的成就

60年间，人民代表大会制度取得了辉煌的成就，在中国历史上写下重要篇章。

1954年召开的第一届全国人民代表大会第一次会议，制定了第一部《中华人民共和国宪法》，还先后通过了关于国家机构的5部组织法。

根据1954年宪法的规定，全国人民代表大会每届任期4年，基层人民代表大会每届任期2年。从1954年第一届全国人民代表大会到1965年召开第三届全国人民代表大会第一次会议，全国人代会基本上做到按期举行。

第一届全国人大及其常委会在头3年，先后制定了80多部法律、法令和有关法律问题的决定，为百废待兴的新中国提供了有力的法律支撑。

“文革”之后，十一届三中全会提出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威。”

在此背景下，我国法制建设进入了新阶段。立法步伐开始加快，立法质量不断提高，人民代表大会的立法工作也驶入了快车道。

1979年通过了现行的选举法，恢复了社会主义民主选举制度，把直接选举的范围扩大到县一级，改等额选举为不等额选举。随后，选举法经过了1982年、1986年、1995年、2004年4次修改，代表比例、选民登记、差额选举等相继得到了修改。

1982年，全国人民代表大会经过投票表决，高票通过宪法草案。这就是我国现行的“八二宪法”。此后，“八二宪法”历经1988年、1993年、1999年、2004年4次修正，以市场经济、依法治国、保障人权为核心的国家宪法价值理念不断深入人心。

到2010年底，中国已制定现行有效法律236件、行政法规690多件、地方性法规8600多件，并全面完成对现行法律和行政法规、地方性法规的集中清理工作。

一个以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。 

回顾60年历程，复旦大学选举与人大制度研究中心副主任何俊志把人大制度的发展分为合法化阶段、法制化阶段和调适性阶段。每一阶段，人民代表大会制度都为中国的建设和发展做出了巨大贡献。

在1949年—1978年间，人民代表大会制度起着为新中国的革命性政权过渡到建设性政权提供正当性地位的功能。

1979年，人民代表大会制度进入法制化阶段，人民代表大会制度得以正常运作的各个方面，都以法律的形式得到了认可和规定。

从1994年开始，人民代表大会制度进入调适性阶段，人民代表大会制度逐步适应新的经济社会发展，并与中国的政党制度和人大制度所内含的行政制度、司法制度和军事制度等，进行相互调整和适应。

制度的优越

60年来，人民代表大会制度在我国的经济、政治与其他方面的社会生活中发挥了极为重要的作用，显示出巨大的制度优越性。

人民代表大会制度的建立，为我国社会主义制度的建立打下了政治基础，极大地调动了全国各族人民建设国家、管理国家的积极性。

实践证明，人民代表大会制度是符合中国国情、体现中国社会主义国家性质、能够保证中国人民当家做主的根本政治制度，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式。

人民代表大会制度强劲的生命力在于其广泛的代表性。

根据近20年来历次县、乡直接选举的统计，我国享有选举权和被选举权的人数，占18周岁以上公民人数的99.97％以上，参选率在90％左右。

通过选举，全国各民主党派、各阶层、各民族、各社会职业均有代表被选入人民代表大会，从而使人民代表大会在决定问题时既能反映人民的共同利益，又能照顾各阶层和各方面的特殊利益。

这种代表的广泛性，使得各地区、各阶层、各民族、各方面的群众都能参与到国家政治生活中来，参与到管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务上来，有效地保证了人民当家做主的权利。

在中国人民大学法学院院长韩大元看来，人民代表大会制度的优越性主要表现在4个方面。

一是人民代表大会制度便于人民管理国家，使国家一切权力属于人民的基本原则得到充分落实；二是人民代表大会制度全面反映人民同国家的关系，便于统一行使国家权力；三是人民代表大会制度适合我国国情，体现与时俱进的精神；四是人民代表大会制度在保证中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。

中国共产党领导的中国正在深化改革，推进国家治理体系的现代化建设。而人民代表大会制度有利于保证国家机关协调高效运转；有利于集中全国人民的意志，集中力量办大事，共同实现我们的目标；有利于我国社会主义制度的巩固和国家的团结、稳定和统一。

改革与完善

60年的实践表明，人民代表大会制度符合我国国情、体现中国社会主义国家性质，是实现人民当家做主的根本途径和最好形式。

60年来，人民代表大会制度不断得到巩固和完善，显示出强大的生命力和巨大的优越性。把人大工作纳入加强党的执政能力建设的范畴、人大代表专职化、规范人大代表行权、明确专门委员会权力、城乡相同比例人口选举……一系列改革使人民代表大会制度不断走向完善。

同时，人大制度在代表产生、会议制度、人大运作、预算制度和审计体制等方面遭遇了难题。如何坚持与完善人民代表大会制度，成为中央关注的重大改革之一。

在十六大、十七大和十八大报告中，人大制度改革多次被列为政治体制改革部分的首位。改革内容涵盖了人大制度的政治定位、人民民主的目标定位、人大作用的发挥、人大代表职业结构的调整及人大的组织制度等。

十八大报告提出，要“在人大设立代表联络机构，完善代表联系群众制度”；“健全国家权力机关组织制度，优化常委会、专委会组成人员知识和年龄结构，提高专职委员比例，增强依法履职能力。

其中，全国人大设立专职人大常委会委员，始于2003年，但写入中共党代会主题报告尚属首次。此举被看作是“专职人大常委”改革在党内达成共识。

新一届党中央成立以来，习近平总书记已多次提及“坚持与完善人大制度”。除了此次60周年纪念大会的讲话中提及，习近平总书记分别在2012年十八届一中全会上，2013年十二届全国人民代表大会第一次会议上，提及“坚持和完善人民代表大会制度”。

在庆祝全国人民代表大会成立60周年的讲话上，习近平总书记提出了“4个必须”的要求：必须毫不动摇坚持中国共产党的领导、必须保证和发展人民当家做主、必须全面推进依法治国、必须坚持民主集中制。

习近平总书记强调，当前和今后一个时期，要着重抓好5个重要环节的工作：加强和改进立法工作、加强和改进法律实施工作、加强和改进监督工作、加强同人大代表和人民群众的联系、加强和改进人大工作。

如何评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的？习近平总书记提出了“8个能否”的评价标准，分别是：国家领导层能否依法有序更替；全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；人民群众能否畅通表达利益要求；社会各方面能否有效参与国家政治生活；国家决策能否实现科学化、民主化；各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系；执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导；权力运用能否得到有效制约和监督。

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