预算法“新面孔”

历经两届人大反复讨论、四次修改草案审议、30余万条修改意见，预算法修改草案终于在8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议上通过，有着“经济宪法”之称的预算法在其实施20个年头之际，完成了首次大修。

财税体制改革即将发力

现行预算法于1995年实施，自2004年进入第十一届全国人大修法的立法规划至今，已是10年。

这部有着“经济宪法”之称的预算法，历经两届人大反复讨论、四次修改草案审议、30余万条修改意见，终于在8月31日第十二届全国人大常委会第十次会议上完成了首次大修。

据统计，本次预算法修改后的条文从原来的79条增加到101条，其中没有修改的只有25条，合并了4条变为2条，保留原有内容并补充新内容5条，删除了4条。

对于修改的内容之具体，修改的程度之大，全国人大财经委副主任尹中卿用了三个“比较”来形容此次预算法修改：“比较好地体现了党的十八大和十八届三中全会决定精神，比较好地与中央刚刚批准的财税体制改革总体方案进行了协调，比较好地回应了社会关切。”

北京大学法学院教授刘剑文告诉记者，现行预算法的很多规定与实际的财政状况有很大差距，特别是其中对地方发债和转移支付的规定，对即将实施的财税体制改革总体方案产生了阻碍，修法势在必行也是大势所趋。

据悉，预算法修正案通过后，财税体制改革总体方案的配套措施也即将出台，由财政部综合司牵头，同时还有一份“财税改革解读本”也将随之面世，这被认为是财税体制改革行将落地的头一炮。

艰难的四审

9月，按照惯例，应该是各个地方财政局长们一年之中最忙碌的季节。

他们既要审查各个机关单位报来的人员工资、福利、补助、采购等一大堆花钱要求，弄清楚政府支持的那些公立学校、医院，以及地铁、公交、市政设施，到底需要多少经费和补贴才能维持运转，还要盘算着给地方行政领导们留一点资金，以备地方经济发展上的不时之需。

这些计划安排通常被称为“预算编制”，这个“预算编制”要在年底前送到地方人大，等待下一次地方人代会予以批准。而只有获得批准的，才真正称为“预算编制”。

因此，某东北重工业城市的“财神爷”财政局局长老孙，每年入秋都十分头疼。他做的预算中，一大部分资金需要省里的转移支付，而省里要等中央转移支付，中央转移支付还要当年3月的全国人大批准，这一番周折通常需要花费四五个月时间。

如果这一切顺利，那老孙是十分庆幸的。在他看来，最倒霉的是，在这个漫长的等待期中，时常会冒出一份文件，要求地方为国家支持项目提供配套资金，或强调某项重点支出要占财政一定比例。“整个预算的盘子全被打翻了。”老孙提起这事就忍不住抱怨，“压力还不只我们，传导到下面的县区，难度可能又被放大了数倍。”

其实，这样的困境皆源于现行预算法中的规定，在以往的财政体制中，“地方预算编制”的确难倒了无数像老孙这样的地方“财神爷”。

然而，此次预算法的大修，给老孙这些地方财政大员带来的绝对是利好的消息，因为预算法修改后，明确规定：专项转移支付不得要求下级提供配套资金，上下级共同承担的事项除外。

所谓配套资金，是指中央安排投资的项目落到地方，需要由地方出钱的那部分。

以农业为例，2014年农业综合开发项目各省市需要配套的资金比例基本在40%到200%之间。

类似这样的要求曾经给地方带来过极大的苦恼。

老孙说，每年做预算时都会做一些关于当地发展的资金，但是过完年，一个大一点的项目来，资金很快被配套项目切走，“所有的预算等于白做”。

“如果没有那么多配套资金，我的压力会小很多，下面县区的压力也会好很多，不至于让一个配套资金把预算盘子全部打翻的情况出现。”老孙告诉记者。

事实上，预算法修正案三审时，就对配套资金作了原则规定，“上级在安排专项转移支付时，一般不得要求下级政府提供配套资金”。

据参与预算法修改审议人士透露，有的人大常委会委员认为这句话过于原则，不好操作，四审时进行了调整。

在预算法修正案四审中，类似的讨论颇为常见。

曾数次参与预算法修改审议的中国政法大学教授施政文告诉记者，预算涉及多级政府关系怎么调整，还涉及政府和人大的关系，涉及公众如何参与，这三个关系都是国家最根本的最重要、最核心的关系和权力，“改革触及关键问题，进入深水区，它的障碍之大可想而知，注定预算法修订之途不是那么平坦。”

立法与行政的博弈

在老孙看来，本次预算法修改虽有众多利好消息，但也有着一些遗憾，比如，他关心的中央和地方财政关系，就没有被写入预算法修正案。

根据通过的预算法修正案四审稿显示，在未来，中央与地方财政关系将继续沿用2011年12月国务院的修改方案，即各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。

这或许是对十八届三中全会精神的回应，因为十八届三中全会精神要求现有中央地方财力格局保持一个相对稳定的大框架。

其实，这个问题在中国的财税界一直是一个有争议的话题。

刘剑文透露，财政管理体制到底应该由人大来定，报人大审批，还是由国务院定，报人大备案，在预算法修正案的审议过程中一直有争论。

事实上，在整个预算法修改的过程中，类似的博弈一直持续。

现行预算法是在2000年前后正式提出修改的，虽然直到2004年，第十一届人大才把预算法修改列入立法规划修订，但最早在2002年时，全国人大常委会预工委就已经开始筹备预算法修改的草案。

刘剑文回忆说，当时全国人大常委会预工委到全国各个省，包括财政部门调研，并没有事先与财政部联系。“因为两家合在一起搞，总要得有一个牵头，不能两个都说了算。人大自己对这个问题先有研究调研、亲自起草，也为将来在预算法修改立法过程中发挥积极作用，做一个必要准备，以争取主动。”

“但后来这个预算法修改在征求了财政部意见时，财政部的反馈是，按照这个草案，预算没办法搞，做不了，当时的草案里就有不少是现在四审稿中的内容。”刘剑文告诉记者。

据了解，后来在2011年12月和2012年6月交由当时全国人大常委会审议的预算法一审、二审稿，实际上是由预工委和财政部共同起草的，而且是另起炉灶重新写的，没有按原来预工委最初的草案来改。

“重新弄的时候，实际上是财政部起主导作用，或者说财政部起的作用要大于预工委的作用。财政部起草了主要条款，预工委协商让步了很多，更多的是同意财政部的意见。”刘剑文说。

不过，意味深长的是，预算法修改的前两次审议均未获通过，二审稿在公开征求意见时收到了30多万条回复，其中有实质性修改意见的是近2万人提出的3.4万条。

直到十八届三中全会提出要推进财税体制改革。其中的一些要求大大突破了现行预算法的规定，这成为重启预算法修改的一个契机，并直接促成了此后三审、四审稿的出炉。

仔细对比预算法的修改草案不难发现，从三审稿开始，对预算法修改主导权的博弈，开始让位于对立法和改革之间关系的讨论。

事实上，1993以后的中国财政管理制度改革，如部门预算、政府采购、国库制度等早已经突破了对现行预算法的规定。

施政文认为，现在的改革应该在法律的框架内进行，这也是高层在今年深化改革领导小组一次会上表达过的观点，即改革要在法制的轨道上进行，要于法有据。

改革正在循序渐进

预算法修正案对地方债务的规定，被大多数专家看作是在为财税体制改革开口子。

本次修改的预算法虽然对地方债务还是保持了谨慎的态度，但允许地方列赤字和有限发债已经大大突破了现行预算法的规定。

新修订的预算法要求，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，除本法另有规定外，不列赤字”。并且，“经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措”。

在预算法四审稿上会之前，部分专家曾经提出建议，现在地方债务由中央控制额度并且决定是否发债，过于严格，应该将控制权下放到省。 

预算法修正草案中，可以说基本允许了地方政府赤字也就是债务的存在，但是又做了严格的要求，对于地方债务，堵前门、开后门的意思体现非常明显。

尽管全国人大相关人士介绍在地方债务时称，地方举债由中央批准控制，并不是31个省市，每个地方想发就能发的。

实际上，地方债的问题，从之前的限制，到最终的放开，是一个不断完善的过程。

新修正的预算法中还明确，“地方政府举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出。”追加了“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督”。

刘剑文称，关于资金用途，是四审稿中增加的，只能用于公益性资本支出。

这也是中央文件和中央确定的，为了对地方债实现从严从紧管理。

“因为资本支出是同经常性支出相对的，能够形成资产的那些支出，不能用于消耗、不能用于当年度消耗掉，这是对举债用途和举债资金做的规范。”刘剑文说。

此外，新预算法还进一步强调，除了法律规定的形式外，地方各级政府不得以任何形成举借任何债务，除了预算法和其他法律规定以外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。同时在人大的审查重点中增加了两条与地方债务相关的，分别是重点支出和重大投资项目的安排是否适当，预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有偿还计划和稳定的偿还资金来源。  

另外，新预算法对地方政府债务规定的问责制度，规定了严格的法律责任。地方政府违反预算法规定举债的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处理结果是撤职和开除。  

刘剑文分析，这是希望通过一系列的规定，达到一个目标，就是对地方政府债务一方面开前门，同时堵住后门，从严从紧管理，今后地方政府的债务都在人大规定的大盘子里。