英国“组合拳”预防腐败

立法 教育 防范 惩处

    英国没有专门的反腐败机构，负责反腐败的机构分散于议会、司法部门、审计部门以及政府部门内部。他们的反腐败立法具有浓厚的实用主义色彩，且比较分散。在反腐败的策略上，英国注重“教育、防范、惩处”并举。

几个月前，英国文化、媒体和体育大臣玛丽亚·米勒疑因虚报房屋补贴被迫宣布辞职。该事件被称为“补贴门”事件，也被大众认为是英国不断加大反腐力度的一个生动写照。

2012年底，英国《每日电讯报》在一篇报道中指出，玛丽亚·米勒与丈夫、孩子以及父母共同居住在伦敦南部的一栋4年按揭贷款的别墅中，但她却将其登记为临时住所，并声称她在北部选区的住房为永久住所，因而申领到高达90718英镑的住房补贴。最终，英国议会道德与纪律委员会判定米勒超额领取补贴5800英镑。

该事件让英国政府形象大大受损，但不可否认的是，英国一直以来都非常重视反腐败问题和官员的廉政建设。2013年，在“透明国际”组织公布廉政排行榜中，英国在86个国家中排名第14位。

“在反腐方面，英国的法律还是比较健全的，但仍不乏‘落水者’，这暴露出一些人千方百计追逐资本和攫取利益的贪婪性，这种贪婪性有时会像魔鬼一样驱使人们心存侥幸去挑战法律的底线，结果聪明反被聪明误，自己成了反面教材。”伦敦城市大学行政管理学教授丹尼斯在接受媒体采访时如是说。

分散的反腐机构

澳门中联办监察室主任于柯超认为，英国反腐败机制的脉络和层次比较清楚，很有特点，也很有成效。英国议会的专门委员会、政府各部委的反欺诈部门、各种监督机构以及各类监察专员署乃至司法机关等，组成了英国反腐败机制中多层次、多渠道的职能机构。

英国没有全国统一的反腐败领导、协调机构，而是条块分割、互不隶属，强调本系统、本地区、本单位和公务员本身要自己管理自己，自己约束自己。除了涉及刑事犯罪由司法机关依法按司法程序处理外，本系统、本地区、本单位出现的问题，主要由他们自己解决，大家依法行事，按部就班，各司其职。

中国欧洲学会英国研究分会副秘书长李靖堃在《英国的反腐机制》一文中介绍，英国有多个政府部门设有内部监督机制。

英国财政部每年都会对发生在政府机构内部的欺诈行为的性质、类型、原因、数量、金额和追缴方式等进行汇总，并制成一份详细报告提交给政府。此外，它还发布一些指导政府各部门防止欺诈行为的原则，例如1997年发布的“管理欺诈的危险――给管理人员的指导”，特别指出发生在政府机构的三种最严重的欺诈行为：偷盗、假账、贿赂和腐败。

英国国家保健署设有“反欺诈与安全管理处”，主要针对国民保健系统出现的行政管理人员和供药商相互勾结合伙欺诈国家钱财，医生和患者相互勾结多开多报、虚报冒领等严重欺诈行为进行调查。

英国国内税收署设有特别办公室专门负责对税收方面的欺诈行为进行调查。工作与养老金署设有针对各项社会福利的专门反欺诈机构，并设有联合工作组，以便与其他政府部门更好地合作。国防部设有反欺诈小组及防务欺诈分析小组和内部审计制度，主要针对军备采购过程中的欺诈和腐败行为。

与此同时，英国还有众多监察员，负责对政府官员、地方议员等人的行为进行监督，新闻媒体也素有对政府进行监督和批评的传统权利。

“英国没有专门的和单一的反腐败机构，负责反腐败的机构分散于议会、司法部门、审计部门以及政府部门内部，从而形成了广泛的反腐败网络。舆论的监督是对政府滥用职权的一种有效制约，使权钱交易实际上对当事人来说变成了一种困难的行为。”李靖堃说。

专门立法反腐

英国是世界上第一个制订反腐法律的国家。1889年，英国颁布了《公共机构腐败行为法》。作为第一部反腐败法，该法令将公共机构成员或官员的主动或被动受贿均被定义为腐败行为。

1906年，英国制定了《反腐败法》，将《公共机构腐败行为法》的范围扩大到不仅包括公共机构的工作人员，而且包括公共机构本身。1916年通过的《防止腐败法》再次扩大了公共机构的范围，即包括一切地方性和公共性机构。

二战后，英国通过的多部法令中，均有针对政府官员腐败行为的法律条文。2001年，英国颁布了《大臣行为规则》，对大臣的行为做了全面规范。

其中包括：向议会提供真实情况，公开保证没有或避免可能产生的利益冲突；不接受可能影响本人公正行使职权的礼物或款待；不利用政府资源为政党的政治目的服务；必须坚持公务员政治中立原则；不得要求公务员作出违反公务员准则的行为等。并在美国“9·11”事件发生以后，颁布了《反恐、犯罪和安全法》，增加了反恐的内容，扩大了法院的权限，将发生在海外的英国公民的腐败行为也纳入到了管理范围之内。

2003年3月，英国政府颁布了反腐败法案的草案，旨在使目前的反腐败规定法律化。2000年6月发布了一份白皮书，名为《提高标准，保持诚信：预防腐败》。该白皮书建议，将当时已有的各种法律规定整合为一项大的立法，随后这一草案囊括了1998年提出的几乎所有建议。

2004年5月，英国出口信用保障部宣布，将实施新的政策打击贿赂和腐败。同年11月，该部门进一步修改了打击贿赂和腐败的程序。2005年，布莱尔政府在整理、综合和修订现存各种反腐法律条文的基础上，公布了新的《反腐败法》草案，进一步用制度法规遏制腐败。

2010年，英国政府又出台了《英国2010年反贿赂法》，于2011年4月正式生效，被认为是“迄今为止最严厉的反贿赂法律之一”。

米勒“补贴门”丑闻之后，英国官方加大了反腐力度，出台了一系列整改措施，如重申执行《英国2010年反贿赂法》的必要性和对任何官员都适用的“无排他性”。英国政府还在公务员中强化实施“公共行政七项原则”，包括无私、廉洁、诚信、公正、客观、责任、表率等内容，并由专人负责督促和检查，以树立官员正面、积极形象，把“补贴门”事件的负面影响压缩到最小化。

于柯超认为，英国反腐败的有关法规规定、相关措施以及有关机构的设立等，具有比较浓厚的实用主义色彩，且受英国法系的影响，比较分散。

“他们往往是采用出一类问题立一个法律、采取一项措施，甚至设立一个机构等方法来处理问题。例如，因发现有议员收回扣及某财政部长发生丑闻，英国前首相约翰·梅杰就建议于1994年设立罗伦委员会，专门对议员的行为、部长的活动以及有关政府机构是否有腐败问题等进行监督。又比如，计算机普及后，因发现有人在上班时间用计算机做与工作无关的事情，英国就制定了《计算机使用权限法》，以充分合理地使用计算机这类公共财物。”于柯超说。

注重道德教育

现已退休的前中国人事科学研究院公务员制度研究室主任华晓晨认为，英国非常注重对政府官员的廉政教育，哪怕是微不足道的小事，也要通过耐心细致的教育，使官员对教育内容入耳、入脑、入心，进而做到自觉、自省、自责。

他认为，英国的廉政教育注重大众化、公开化和规范化，强调教育的普及性、通俗性和针对性，一事一议，非常具体，就事论事。而且善于用灵活有效的教育方式，适时开展多种多样的教育活动，提高教育的超前性和预防性。

“英国特别重视对公职人员，尤其是高级职员进行廉洁从政教育，讲求廉政教育和反腐败宣传的实际效果。特别注重从公众关注的社会热点问题出发，对公职人员进行道德操守和行为规范的教育，力图营造一种良好文化氛围，在全社会推崇廉洁奉公的道德风尚，培养公职人员廉洁奉献的精神品德，使公职人员养成自警、自律的良好习惯。”华晓晨在《美英两国公务员职业道德建设概览及启示》一文中如是说。

于柯超认为，英国在反腐败的策略方法上，主要是教育、防范、惩处这三项措施，但他们在教育、防范上所下的工夫，比惩处要大得多。例如，反欺诈机构在考虑对欺诈行为的处罚时，只要当事人认识错误、返回诈骗的钱物，即使该案已向法院起诉，也可以法庭外和解，不再追究当事人的刑事责任。据介绍，他们的实际案例中追究刑事责任的情况很少。