赦免法的专家设想

    专家认为，只有在正确地认识赦免制度利弊的基础上，兴利除弊，谨慎地适用赦免，才会收到严刑峻法所难以企及的效果。

2014年7月，随着有专家再次提出建议制定赦免法，这个一直在低调酝酿的名词重新进入人们视野。

之后，人民论坛在全国范围内开展调查，66.9%的受访者不认同“有条件地赦免存在情节较轻贪腐行为官员”的观点。而随着“反腐赦免论”的争议，构建赦免制度的提议无可避免地高调现身。

就此，民主与法制社记者采访了中国法学会刑法学研究会副秘书长、北京师范大学刑事法律科学研究院教授阴建峰，他自2003年开始关注赦免法的重构问题，也提出了中国构建赦免制度的设想。

重构赦免制度的契机

《公民权利和政治权利国际公约》是联合国在《世界人权宣言》的基础上通过的一项公约。按照公约第49条的规定，于1976年3月23日生效。

公约第6条第4款中规定赦免：任何被判处死刑的人应有权要求赦免或减刑。对一切判处死刑的案件均得给予大赦、特赦或减刑。

另外，在第14条第6款规定了：在一人按照最后决定已被判定犯刑事罪而其后根据新或新发现的事实确实表明发生误审，他的定罪被推翻或被赦免的情况下，因这种定罪而受刑罚的人应依法得到赔偿，除非经证明当时不知道的事实未被及时揭露完全或部分是由于他自己的缘故。

中国政府于1998年10月5日在联合国总部签署了《公约》，但由于《公约》与我国现行法律有诸多冲突之处（比如关于死刑的适用范围，如公约规定只有“最严重犯罪”才可以判处死刑，其中要排除财产犯罪、经济犯罪和政治犯罪，但根据我国现行刑法规定，适用死刑的犯罪，很多与政治、经济犯罪有关），国务院至今未提出报告，当然全国人民代表大会也就无法批准该公约。

近年来，中国积极推进司法体制改革，建立法律援助制度，废除强制收容遣送制度，收回死刑复核权，深入推广警务、检务、审判及狱务公开制度，制定了一系列便民措施。可以说，这些改变为赦免法能够在国内逐渐被接受奠定了一定的基础。

目前为止，我国现行法律中关于赦免制度的规定仅在《宪法》《刑法》《刑事诉讼法》中有琐碎而粗糙的几条规定，这与当今许多国家和地区对赦免制度进行专门而系统的立法形成鲜明对照。上述的赦免相关规定中，仅《宪法》第67条在规定全国人民代表大会常务委员会的职权时，其第17项规定有“决定特赦”的权力；第80条在规定中华人民共和国主席的权力时，有根据全国人民代表大会常务委员会的决定“发布特赦令”的权力，且仅涉及特赦，只说全国人民代表大会常务委员会有决定特赦的权力，到底什么叫特赦，特赦的程序、特赦的法律效果如何履行、如何监督，全无规定。

据阴建峰教授介绍，重构赦免制度这一问题自2003年起已有专家提出。

2003年12月31日，河北省政法委颁布了一项引起诸多争议的决定，即“大赦民企原罪”，该决定中最主要的一条为：“对民营企业经营者创业初期的犯罪行为，已超过追诉时效的，不得启动刑事追诉程序；在追诉期内的，要综合考虑犯罪性质、情节、后果、悔罪表现和所在企业在当前的经营状况及发展趋势，依法减轻、免除处罚或判处缓刑。”

该文件还规定，国家工作人员利用职务之便或职务上的影响，引进资金按规定所得的奖金或引资费用，经政府有关部门核发的，一律不得按犯罪处理。

显而易见的是，就赦免的主体、程序、对象和范围而言，《决定》严重违反了我国现行《宪法》和《立法法》。从赦免主体上讲，赦免权的行使主体应当是全国人大常委会；从赦免的程序来看，赦免令必须由全国人大常委会讨论通过后，由国家主席发布；就赦免的对象和范围而言，赦免针对的是已发生的犯罪行为，未发生的犯罪行为是不能“赦免”的。但该决定的颁布，引发了学界及政法机关对赦免制度讨论的热潮。

后来很多地方也出台过类似的文件，引起颇多争议，至2009年争论最热闹的时候，阴建峰教授等曾经向中央政法委提交过研究咨询报告，建议在新中国成立60周年时施行特赦，但得到的回复为：时机不成熟。

赦免的利与弊

赦免制度在我国有着久远的历史，早在《易·解卦》之中，就有“君子以赦过宥罪”的记载。及至清代，关于赦免的规定愈加详细，此时分为恩赦与恩旨，历朝皇帝登基、册立皇后、皇帝五旬以上做寿等，按例都会恩赦，即死罪以下一律全免；如平时皇帝做寿，按例会有恩旨，即死罪以下一律依次减等。诏书颁布后，由刑部检查案卷筛检出准免或不准免，奏明皇帝确定。

新中国成立后，有过7次特赦。但自1975年3月19日以后，我国便再未实行过特赦，以致该制度逐渐被虚置。

对此，阴建峰教授指出：“赦免制度被边缘化有很多原因，从观念上来看，无论是决策者还是民众都存在不理解的情况，因为赦免针对的是有罪的人，人们往往觉得赦免是对他们的放纵；从传统上来看，这实际上也是受我国长期社会政治与文化因素影响所致，民众在整体上还缺乏基本的宽容。没有宽容的社会，又怎能有赦免制度的容身之地？此外，也有法治水平相对较低、刑事司法体制相对脆弱等多方面的原因。”

他认为，对于赦免制度应当从超法规的层面去理解，因为它具有超法规的价值。由法的稳定性的要求所决定，凡是法律均具有确定性、普适性、规范性特征。然而，确定性、普适性、规范性的法律必然又蕴含着僵化与不灵活的弊端，从而导致在特定个案中出现形式正义与实质正义、一般公正与个别公正无法兼顾的尴尬境地。而赦免制度便是这样一种带有弹性、灵活性的刑事政策措施。现代赦免制度的存在，其实是法治国家对于法治的一种谦抑，这对于法治原则不仅无损，而且多有裨益。

当然，赦免制度在其数千年的演进历程中，亦受到了来自各个阶层人士的广泛攻击，这些否定性意见揭示了该制度所具有的种种弊端。因此，赦免仍应当谨慎运用，因为滥用的结果只能是使赦免本身变成另外一种恶。比如美国前总统克林顿在下台前，就赦免了一些富豪，引起了很大的非议；再比如意大利存在所谓的“党派性的赦免”，亦即在政治和社会冲突中获胜的一方赦免支持自己的犯罪分子。这种赦免受到了学者们的严厉责难，认为其“本身就是一种真正的犯罪”。所以，应当对赦免权的行使设置必要的限制，以杜绝滥用赦免权现象出现。为此，阴建峰教授认为，赦免权的行使应该遵循法律主义、效益最大化、最后手段等原则，并禁止私自赦免、自我赦免和不当差别。

此外，也应避免赦免制度被犯罪人所利用的情况出现。我国古代的东晋时期由于赦免过频，发生过犯罪人利用赦前机会犯罪，借赦免脱身，因此造成某个阶段犯罪多发的情况。正因为如此，我国古代赦免制度中才出现了“闻知有赦而故犯者，不赦”之规定。

阴建峰教授认为，构建赦免制度的弊端固然有，但其也有一定正面意义。

他认为，构建赦免制度利于化解国家祸乱，促进社会和解。从本质上说，赦免制度就是国家基于政治需要，用以调节和平衡各种社会关系的工具，以期更有利于维护统治秩序。正因为现代赦免制度在此方面能够发挥突出作用，有台湾学者将赦免视为“政治艺术之表现”，而德国学者则谓之“国家智慧”。

而在弥补法律不足、缓和刑罚严苛方面，赦免不仅可以救济法治之穷，而且还能调节过于严酷的刑罚。比如，1997年我国《刑法》废止投机倒把罪后，仍有很多因构成该罪而服刑的罪犯，这种情况就可以考虑通过赦免制度来解决。

同时，阴建峰认为，赦免制度具有鼓励犯罪人自新迁善的功能。新中国成立后对战争罪犯的7次特赦即很好地说明了这一点。在1975年3月19日被特赦后，原国民党第十二兵团中将司令黄维激动之余曾赋诗一首：“党恩浩荡给再生，宽大改造换我魂，恩上加恩新生后，誓献余生为人民。”而我国台湾地区的有关实践对此也给予了很好的证明。依据台湾地区司法行政部1975年的统计资料，台湾地区1971年的“全国性减刑”中，共有14682人获得减刑出狱。减刑后再次入狱者，有565人，再犯率为出狱人数的3.85%，所占比例甚微，可谓成功的赦免。

同时，构建赦免制度可以疏减监狱囚犯，节约司法资源。随着犯罪率的升高，容量有限的各国监狱均出现人满为患的问题。为此，有些国家遂采取赦免之方式，将部分改过自新的犯罪人释放，有利于节约司法资源、缓解监狱的压力，并集中精力打击严重犯罪。

另外，该制度也能缓解国与国之间的外交冲突。比如，司法实践中曾有判处外国人有期徒刑15年后直接驱逐出境的案例。这显然缺乏严肃性，也缺乏对我国司法机关应有的尊重。如果在判决后通过赦免来解决这一问题，既维护了法律的严肃性和司法的权威性，也可很好地缓和国家间的外交冲突。

赦免制度设想

阴建峰认为：“我们应当明确的是，制度本身不完善，不能否定制度的价值。我国的《宪法》中既然有关于赦免的规定，就可以通过宪法解释来细化，使之更具有可操作性。诚然，韩国、日本等国都有专门的《赦免法》，这对于赦免制度的构建与规范运作无疑非常重要。我以前也提过类似的建议，不过这样的专门立法难度很大。相对而言，通过宪法解释来激活赦免制度，更具现实可能性和可操作性。”

阴建峰教授建议，因一般赦免令具有法律性质，故对于大赦、一般减刑和一般复权等一般赦免的具体程序，应参照通常的立法程序来设计。可以考虑在全国人大常委会下设赦免事务委员会作为常设性机构，专门负责处理具体的赦免事务。对于特赦、特别减刑、特别复权等个别赦免，可以借鉴国外相关经验，采取自下而上的模式来启动，即由犯罪人本人或者其亲属提出申请，或者由有关司法机关提请。当事人申请赦免或者有关司法机关依职权提请赦免的，赦免申请书及相关资料将被提交赦免事务委员会，由该机构负责调查和审查。赦免事务委员会应向全国人大常委会提交报告书和建议书。在接受报告书和建议书后，全国人大常委会应作出是否赦免的决定。如果决定给予赦免的，由国家主席以赦免令颁行，并交由赦免事务委员会负责执行。赦免的提起、审查、决定、颁行、执行交由不同的机构负责，这样就可形成一个相对完整的体系，可以有效地避免赦免权的滥用。

对于赦免制度适用的范围问题，阴建峰认为，只要从政治、经济、社会发展等大局考量，有利于国家或者社会整体利益，均可以考虑施行赦免，而没有必要将赦免的适用范围局限于某些罪行、罪名或者某种刑罚。无论是罪行极其严重而被判处死刑的重罪，还是民营企业所犯偷税、非法吸收公众存款等轻罪，只要其能发挥赦免维护社会整体利益的刑事政策功效，则均可以考虑施行赦免，而无须对赦免的适用范围加以限制。事实上，作为衡量是否行赦需要考虑的重要因素，政治、经济、社会形势是不断发展变化的，一旦限制赦免的适用范围，则很可能无法适应社会发展的需要。

当然，从我国现今实际情况出发，的确也有些罪行目前尚不宜赦免，否则将有悖于赦免维护国家、社会整体利益的初衷。

阴建峰教授认为，只有在正确地认识赦免制度利弊的基础上，兴利除弊，谨慎地适用赦免，才会收到严刑峻法难以企及的效果。