贫困县脱帽“计”

    河北出台贫困县退出激励机制，给人耳目一新的感觉，但事实是否如此？贫困县高调脱帽背后，究竟是一步怎样的棋？

中办25号文件犹如一枚炸弹落到了郭志永头上。8月8日，面对民主与法制社记者，他直言：“很头疼啊，我现在也不知道怎么办！”

郭志永今年4月刚刚调到河北省行唐县扶贫办公室副主任的位子上，屁股还没坐热，就被一道难题困住了。

今年3月16-17日，贯彻落实《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发〔2013〕25号）文件情况汇报会暨建档立卡工作会议在京召开。国务院扶贫开发领导小组副组长、办公室主任刘永富出席会议并讲话。中央和国家机关有关部门、各省（区、市）扶贫办（局）、新疆生产建设兵团扶贫办、国务院扶贫办机关各司、机关党委和直属事业单位相关负责同志参加了会议。

随后，各省市掀起了贯彻学习中办25号文件的热潮。

近日，河北省委、省政府为贯彻中央会议精神，出台了《关于鼓励扶贫开发工作重点县加快脱贫出列步伐的意见》（冀发〔2014〕15号），提出到2017年底，片区外23个国定重点县和17个省定重点县全部实现脱贫出列，其中17个省定重点县到2016年底全部出列；到2020年底，22个片区县全部脱贫出列。意见还制定了脱贫出列评价标准和奖励政策。这正是导致郭志永头疼的根源。

相较于之前争抢贫困县帽子的“闹剧”，对于河北建立贫困县退出激励机制的举动，外界声音各异，有质疑有赞赏。

以贫困之名

河北省目前有62个贫困县，其中燕山——太行山集中连片特殊困难县22个，包括环京津的承德县、沽源、丰宁、涞水等县。国定重点县23个，省定重点县17个。

据郭志永介绍，在河北，燕山——太行山集中连片特困区每年的扶贫拨款达5000万元以上，国定县也有上千万，省定县则每年会得到几百万的扶贫拨款。

而在贫困拨款背后，隐形的政策福利则更为实惠。

“除了那点扶贫资金，文教、交通、电价、税收等方面，贫困县都享有潜在的优惠政策，这才是最重要的。”河北省扶贫办政策法规处处长孙振宪说，“此前有过这样的例子，一个县从国家级贫困县被降为省级贫困县后，一年大概会有2个亿左右的损失。”

河北省国家级贫困县灵寿县扶贫办副主任白辰虎也证实了这一说法，“相较扶贫款，税收增量返还才是最重要的。”

2013年，中央财政专项扶贫投入为406亿元，较2008年的197亿元，翻了两倍还多。只要入选国家级贫困县，每个县平均可获数以千万甚至上亿元的补贴。同时，一旦入选贫困县，与之相伴随的各种附加政策优惠和税费减免则会更多；而且，这一政策能持续多年，甚至是终身的。

得益于这一系列显形、隐形的“福利”，贫困县之争曾多次引发关注，并被搬上媒体头条。

从1986年我国第一次正式确立贫困县名单以来，对于贫困县的质疑从来就没有间断过，比如国家级贫困县同时又是百强县，中国人均GDP最高的两个县（伊金霍洛旗和准格尔旗）都曾是国家级贫困县。

2012年，关于贫困县的一则戏剧性的故事被爆出。当年，湖南新邵县政府挂出宣传牌，热烈祝贺其入选国家集中连片特困地区的新闻引爆了社会舆论。

一旦被列入国家武陵山集中连片扶贫攻坚重点县，新邵县每年会获国家财政下拨的5.6亿元资金用于扶贫开发，这是2010年新邵县每年财政收入的1.4倍。在新邵县的“努力”下，一些经济指标被人为压低，再加上“大量艰苦细致的衔接协调工作”，新邵县终于如愿以偿。

但其“炫贫”行为却引发了巨大的社会争议，随即被强行“摘帽”。

相较于新邵县的闹剧，激励退出贫困县行列，似乎显得难能可贵。

河北先行

“我们河北是紧挨着首都的省份，必须提前脱贫。”河北省国家级贫困县赞皇县扶贫办党组书记张剑阁说。

2014年6月11日，国务院扶贫办党组书记、主任刘永福带领调研组到河北调研督导扶贫开发工作。在随后的座谈会上，河北省委书记周本顺指出，河北按照国家的总体部署要求和总书记的一系列重要指示精神，坚持把扶贫攻坚作为战略任务来抓，创新工作机制，强化精准扶贫，举全省之力打攻坚战，加快贫困群众脱贫致富奔小康步伐。

随后，在7月3日、4日，河北省委、省政府召开的全省扶贫开发工作会议上，省长张庆伟指出，消除贫困，改善民生，实现共同富裕，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求，“到2020年全面建成小康社会，最艰巨的任务在农村，最难啃的‘硬骨头’在贫困地区。”

为了贯彻落实中央和省的会议精神，河北省扶贫办为“摘帽”制定了一系列的目标任务、评价标准和程序。

据河北省扶贫办政策法规处副处长刘兴武介绍，河北省的重点县脱贫出列分两步走：第一步，2014年至2017年，片区之外的重点县每年脱贫出列10个县，到2017年底，40个省定重点县和片区外国定重点县全部脱贫出列，其中17个省定重点县到2016年底全部出列；第二部，到2020年底，22个片区县全部脱贫出列。

脱贫出列的评价标准则是采用人均公共财政预算收入和农民人均纯收入（2015年后采用全体居民可支配收入）两个指标，“四六”权重赋值（对片区县、片区外国定重点县，在基本指标测算基础上分别减少5%作为修正赋值），计算考核年度前连续3年的算术平均值。

自2014年起，每年对40个省定重点县和片区外国定重点县的相关指标进行测算，从高到低排序，排名在前10位的予以出列（以后年度以未出列重点县为基数进行排序）；从2018年起对22个片区县进行评价。凡进入全省前30强和改为县级市的重点县直接出列。

“最后，依据上述标准，每年由省扶贫办会同省财政厅、国家统计局河北调查总队、省统计局等部门提出脱贫出列评价意见，报省委省政府研究审定。”刘兴武表示。

而对于出列的贫困县，则保持国家和省现有扶持政策不变、支持力度不减，直至国家的相关政策发生变化。

据介绍，目前河北省正在针对贫困村和贫困人口进行建档立卡的工作，并从省市县三级机关团体抽调党员干部，逐村落实驻村工作，逐户落实帮扶责任人，以确保扶贫的精准性、有效性、可持续性，进而加快脱贫出列的步伐。

“这是河北省做出的一个探索。”刘兴武说。

而孙振宪则表示，“现在国家定的调子就是没有贫困县，省长也曾经表示过，贫困县这一称谓影响改革开放。外国人来投资的话，贫困县这样的字眼听着不好听。”

“政策出来后，有人会怀疑摘帽后老百姓会不会得不到应有的扶持，会不会是为了新一轮的政绩？其实省委省政府是站在激励的角度，鼓励贫困县发展，进而脱贫。”

“政治任务”

赞皇县位于河北省西南部，太行山中段，隶属石家庄市，人口仅有24万人，财政收入在石家庄排名倒数第二，人均GDP排名倒数第一，全县人均收入3000多元，农民人均纯收入2000元左右，远低于国家规定的贫困标准2736元。

“2017年赞皇绝对达不到脱贫的水平，我们和发达地区相比还有很大的差距，这儿条件太差。脱贫其实就是一项政治任务，上面让脱贫那我们就脱贫了，不脱也不行。”张剑阁说道。

赞皇的地理结构号称“7山1潭2分田”，全县只有极小一部分平原，东部为山区，中部为丘陵，人口大部分集中在丘陵地区。而据张剑阁介绍，近几年，农民上山干活的路才修好、山区中的农民刚刚吃饱饭。

而目前农村的主要收入则依靠劳动力的转移，即青壮年去城里打工。

在赞皇，国家的扶贫资金大多数用于帮助农民发展产业，目前在山区和丘陵地区，种植了大枣50多万亩，核桃30多万亩，但开始挂果的核桃不足5万亩，大多数种植产业还处于投入远大于产出的阶段。

与赞皇类似，同样隶属于石家庄的灵寿县也面临同样的问题。

“7山2水1分田”是灵寿的地理现状，山区人口占总人口的一半以上。

工业基础薄弱是大多数贫困县存在的问题，在灵寿，最大型的企业是县里的正元化肥厂。

山区面积大、可耕地少、土地质量差、信息不灵通、工业不发达是造成灵寿一直贫困的主要原因。

2010年，河北省对贫困县进行摸底统计时，灵寿县共有169个贫困村，经过这几年扶持，有49个村成功脱贫。从现在到2017年的最后“期限”，灵寿还有120个村亟须脱贫。

“还没扶持呢，就让脱贫，省里规定到今年年底要有1.5万人脱贫，一点钱都没有给过这些人，怎么脱？”白辰虎说。

作为国家级贫困县，2013年灵寿获得的扶贫款为2097.8万，为历年来最多的一年，此前每年的扶贫款大概在一千多万。“扶贫款还是少，49个村平均下来，每个村也就40万。”

但是提及“脱贫任务”及2017年的最后期限，白辰虎并不担心。在当地官场流传着这样一句话：“刷刷标语、喊喊口号，让奔小康，我们就奔了小康，让我们脱贫，那我们就脱了贫。”

“灵寿的综合排名是比较低的，到2017年，最后一年，按照排名的方式出列的话，自然而然也就脱贫了。”

在上世纪最后一个十年规划的末期，灵寿曾有一段时间短暂地摘掉过贫困县的帽子，“那时候的口号也是全面建设小康社会”。县里换领导班子的时候，前一任领导离任前将灵寿贫困县的帽子给摘掉了，“其实可以看作是一种政绩。”白辰虎表示。后一任领导上任后，迅速又将帽子戴了回来，中间的时间只有一年左右。

同样，在赞皇和行唐，同一时期，也曾短期将贫困县的帽子摘掉过一段时间。2001年，新的十年规划开始后，这两个县同样又再次扣上了贫困县的帽子。

“扶贫是一项长期任务”

燕山——太行山集中连片特殊困难县，共6.6万平方公里，人口806万。

据刘兴武介绍，张家口、承德农业条件比较差，尤其是坝上，高寒且土地资源比较贫瘠。而且作为环京带，是生态涵养区，是北京饮用水的来源地，不允许发展耗水高、污染的企业，出于保护植被的目的，这两地也不能发展养殖业，导致老百姓的收入受到影响。再加上山区交通不方便、用水不方便、信息不灵通，导致了长期贫困。

国家每年在这块区域的每个县投入的资金大概在5000万元到6000万元，但贫困依旧笼罩在这些地区。

对此，张剑阁解释说：“贫困是一个相对的概念，对于底子薄弱、自身条件差的地区，再怎么发展也赶不上发达地区的经济水平。贫困地区在发展，经济发达的地区也在发展，贫困地区永远处于相对贫困的地位。”

张剑阁2002年来到赞皇县扶贫办任职，当时国家规定的贫困标准是人均收入低于690元，2013年这一标准已达到2763元。“我们在发展，但相应的标准也在提高。”

对此，全国政协委员、北京市农村工作委员会副主任李成贵曾指出：“农村扶贫是一项长期的历史任务。”

张剑阁持同样的观点。

“2002年，全省扶贫干部培训，中央党校的教授授课，指出中国扶贫是长期而艰巨的任务，永远缺不了扶贫这一块。”张剑阁说，“差距会一直存在，相对扶贫也是一个概念，扶贫的工作要永远做下去。”

而对于2020年全面奔小康的说辞，受访的几位基层干部均持否定态度。

“到2020年全部脱掉贫困县的帽子后，这个阶段的任务算是完成了。但还会有下一个十年规划，到时候肯定还会有贫困县。”张剑阁表示。

而早在2012年，时任国务院扶贫开发领导小组办公室主任、党组书记的范小建在接受《人民政协报》采访时曾公开表示，改革开放30多年，中国的贫困人口减少了将近2.5亿，取得的成就举世公认，“但我国仍是一个发展中国家，仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，扶贫开发是长期历史任务。深度贫困的问题还是有的，有些还很突出。扶贫对象规模大，相对贫困凸显，返贫问题突出，连片特困地区扶贫攻坚任务十分艰巨。对此，必须保持非常清醒的头脑。”