行政首长出庭应诉之辩

   “行政机关一把手是否出庭应诉从法律上讲，不是法律规定的义务，也不是行政一把手的职责。”

8月4日，广州市政府常务会议通过《广州市行政机关负责人应诉暂行规定》。该规定提出，本年度发生的需开庭审理的第一件第一审行政诉讼案，有重大影响的行政诉讼案，可能对该行政机关的行政管理或者行政执法行为产生重大影响的案件，负责人出庭有利于查清案件事实、解决行政争议的四类案件，行政机关负责人必须无条件出庭。

这一规定的出台，目的是逐渐禁止在“民告官”案件审判中，官员拒绝出庭，玩“躲猫猫”。

根据《规定》，行政机关负责人，是指单位的法定代表人、主持工作的负责人或分管负责人。这就意味着在“民告官”官司中，出庭应诉的不一定都是“一把手”，可以是正职也可以是副职。

而且，该《规定》适用范围是市、区两级政府的工作部门、直属机构和法律法规授权的组织，而市、区两级政府负责人不属于文件的规范对象。

这两项规定，与各地推行的“行政首长出庭”有较大变动。因此，广州市此次规定甫一公开，就引来了质疑之声。

“行政诉讼法在修改过程中，很多人提出要把行政首长出庭应诉作为制度规定下来，我是反对这种主张的。”中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺对民主与法制社记者表示，政府官员出庭应诉并非一定要“行政首长”。

官民平等的法律关系

如果从1989年，第七届全国人大第二次会议通过的《行政诉讼法》开始算，“民告官”有法可依至今已有25年历史。

但长期以来，“民告官”之路存在种种法律障碍和困难，官民争议的法律解决渠道并不通畅。在行政诉讼案件中，“民告官”处于非常不利的地位，而“行政首长出庭应诉制”本意即是维护“民告官”中的民众利益。

就在广州市出台《规定》之前不久，广东省梅州市大埔县出台了行政机关应诉规定，将行政首长出庭应诉率纳入绩效考核。

值得注意的是，这个旨在解决“民告官而不见官”的制度，始于1998年。

是年6月，陕西省合阳县人民法院给该县县委、县人大、县政府提了一条司法建议，建议以后行政诉讼时，行政首长应出庭应诉。

随后，合阳县将这个司法建议制度化，并由县政府和县法院联合下发《关于贯彻行政首长出庭应诉制度的实施意见》，规定行政首长是否出庭应诉，将影响到各部门年终岗位目标任务考核。

在此背景下，该县行政首长出庭率，一度连续几年达到97%以上。

此后，沈阳市、深圳市、温州市等一系列地方政府，都先后出台了关于行政领导应当出庭应诉的相关文件。

2004年3月，国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台，促使行政首长出庭应诉制度开始在全国“遍地开花”。

2006年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》，更是明确提出“倡导并鼓励行政领导出庭应诉”。

据公开报道，仅在次年，江苏省13个地级市中就已有11个地级市的党委、政府出台专门文件，实施行政机关领导出庭应诉制度。

此项制度得到行政法领域多位专家的支持。北京大学法学院教授姜明安认为，行政首长的一次出庭，可能相当于给社会上10次普法课。

中国政法大学副校长马怀德教授也表示，行政首长出庭应诉有利于有效化解行政矛盾和纠纷，也可以提高它所在单位的领导干部依法行政的水平能力和素质，最重要的是体现了官民平等的法律关系。

随着“行政首长出庭应诉制度”在各地的推行，中央主管部门也予以了积极回应。

2011年，最高人民法院副院长江必新在一次讲话中表示，这项工作标志着在法律的天平上，“民”与“官”具有平等的法律地位，是“不能做表面文章”的，并要求“各地法院切实推进行政首长应诉制”。

极低的行政首长出庭率

在各地试图把“行政首长出庭应诉”制度化建设时，不少专家提出，目前已初步具备建立行政首长出庭应诉制度的政策条件和客观条件。

在各种观点中，认为“行政首长出庭应诉是我国法治发展特定阶段的一时之需，象征意义大于实质意义”的观点占据主流。

广东省高级人民法院刘永荣认为，行政首长出庭应诉之所以能在全国范围内纷纷推行，在于该制度在现实中有强大的需求。

但同时，行政首长出庭应诉在具体的工作机制上仍然存在不少的难题和困境。比如，缺乏法律依据，缺少统一规范，且不可避免地会产生“趋利避害”的后果，导致形式主义泛滥。

对此，刘永荣建议应在行政诉讼法修改之际，探索构建以司法为主导的行政首长出庭应诉模式。

然而，从推行情况看，各地对行政首长出庭应诉的规定形式大致有两种，一种是政府规范性文件，另一种则是法院和政府联合下发文件。

对于应诉范围、应诉标准，各地规定也不一样。有的地方规定，行政首长一年至少应该出几次庭；有的地方则是行政首长仅需对重大的行政案件、群体性的行政诉讼案件出庭。

事实上，一方面是全国各地积极推行，另一方面则是极低的行政首长出庭率。

黑龙江省佳木斯市中级人民法院法官王庆建对该市行政诉讼案件统计发现，被告行政机关的行政首长出庭应诉率不到5%，其余案件都是行政机关委托律师或本单位具体办事人员代理出庭。

王庆建认为，造成行政首长出庭率低，是因为行政首长长期受“官文化”影响，等级观念严重，对权力被监督表现出不适应，而且不愿承担败诉的风险。

“行政首长不一定出庭应诉”

面对政府日益推崇的“行政首长出庭应诉制度”，中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺教授提出了不同的看法。 

“行政首长不一定出庭应诉，这是一个基本的理论、观念和立场。”杨建顺向民主与法制社记者表示，行政诉讼法及相关司法解释，都没有对行政首长出庭应诉做出硬性规定。

我国行政法强调主体论，强调行政首长负责制。在系统里面的权力分配，是行政组织法上的系统内部的权力构成。

杨建顺认为，这种权力构成，就是说这些权力都是行政“一把手”的，“一把手”把这个功能让谁承担，把这个义务让谁履行，这些是行政自身的事情。

因此，在出庭应诉时，让谁出庭应诉、不让谁出庭应诉都与合法与否没有必然的联系，有的是适当与否的问题，很多时候是裁量的问题。

对于广州市的规定，杨建顺认为：“行政机关的构成是一个整体，只要有人应诉，问题就解决了。行政机关一把手是否出庭应诉从法律上讲，不是法律规定的义务，也不是行政一把手的职责。”

杨建顺表示，对于行政机关来说，副职可能刚好是主管政法这一块的人，既懂政法的专业知识，又负责这方面工作。因此，副职去出庭应诉，有时要比“一把手”出庭应诉好。

“从中央到地方陆续出台一系列行政首长出庭应诉的规定、办法，都是值得在一定程度上予以肯定的。但从原理上、观念上，不应该大力推广和提倡。”杨建顺说。

法律该如何完善，才能解决“民告官”难题？杨建顺认为，这需要整顿行政诉讼的环境，但不一定在行政诉讼法里面，而是要形成一个法治国家、法治政府、法治社会一体化的建设。