“一把手”腐败的治理困境

   专家认为，减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，重心应倾向于怎么从源头上限制权力，而非监督权力运行。

  “上级监督太远，同级监督太软，下级监督太难”，这是“一把手”在现实权力结构中的特殊位置。

手中大权没有得到有效限制，“一把手”腐败呈现出上升趋势。

民主与法制社记者发现，在8月4日中纪委监察部网站公布三条案件查处信息中，涉案三人中有两人是“一把手”，分别是宁夏国资委原主任黄宗信、湖北省黄石市城乡建设委员会主任何国有。

“一把手”腐败问题已进入反腐视野。在中纪委监察部网站“要闻”栏目中，明确提出“一把手”涉案的消息已超过70条。

同时，专家学者也开始关注如何治理“一把手”腐败问题。7月24日，中国人民大学国家发展与战略研究院发布首份反腐败研究报告——《如何治理“一把手”腐败》。报告对2000年至2014年厅级以上贪官的腐败情况进行了分析，其中六成为“一把手”。

“一把手”腐败胆量从何而来？谁为“一把手”腐败负责？如何治理“一把手”腐败现象？这一系列问题是摆在反腐大局中的难题。

腐败重灾区

《如何治理“一把手”腐败》这一报告，全文共2万字，由中国人民大学国家发展与战略研究院副院长聂辉华教授和研究员仝志辉副教授共同撰写完成。

在报告统计的案件中，国企“一把手”腐败最集中，腐败形式是权钱色交易。

在各地被查处的官员中，“一把手”的比例也越来越高。

据新华社报道，2003年至2009年，广东共查处151名地厅级“一把手”，占被查处地厅级干部的79.9％；还有1284名县处级“一把手”被查处，占被查处县处级干部人数的69.3％。

中纪委公布的数据显示，2010年中国纪检监察部门处分县处以上干部5098人，移送司法机关的县处级以上干部804人。在这些被惩处的领导干部中，“一把手”占绝大多数。

人民日报发表评论认为，一些“一把手”遭遇腐败“滑铁卢”，固然有干部自身的问题，但更说明，对“一把手”的监督仍然是一个薄弱环节。

7月13日，中央纪委监察部网站公布的一批2014年中央巡视组首轮巡视反馈情况显示，“一把手”违纪违法较为突出。

中央纪委反馈情况指出，从天津、山东等被巡视地区和单位干部群众反映的情况看，天津市“‘一把手’违纪违法案件多危害大”，山东省“‘一把手’违纪违法案件呈上升趋势”。

今年1月，中央电视台专门做了基层“一把手”腐败调查的报道。报道指出，基层“一把手”存在“官小权力大无人监督”的局面。

针对这种现象，聂辉华表示，“一把手”相对于普通官员权力更大，而受到的监督又太少，容易滋生腐败。

这些被查处的“一把手”，有的借手中权力设租寻租，谋取私利；有的借职务之便非法侵占国有资产；有的在干部选拔任用中受贿卖官。

中山大学廉政与治理研究中心一项关于“一把手”腐败的研究，共发现18个腐败环节，其中“一把手”腐败主要集中在用人和办事领域，高发领域主要集中在基础建设、公共卫生和房地产。

但“一把手”腐败大多较为隐蔽，不会直接收钱。聂辉华表示，“一把手”更多是通过中间人，或者亲戚朋友、情人等，有些“一把手”则通过影响力，利用项目进行利益输送。

对此，北京大学教授姜明安认为，“一把手”频频涉案背后，是民主决策机制不健全，权力运行机制不透明，对“一把手”的监督机制还存在缺陷。

连出重拳

加强对“一把手”的监督，广东省反腐连出重拳。

在短短的几年内，广东省先后查处了中山市原市长李启红、深圳市福田区原区委书记李平、广东省盐务局原局长沈志强、韶关市公安局原局长叶树养、茂名市原市委书记罗荫国、汕头市原市委书记黄志光等一批“一把手”腐败案件，还配合中央查处了广东省政协原主席陈绍基、深圳市原市长许宗衡等“一把手”腐败案件。

为了加强监督，广东省实施了专门针对“一把手”的巡视制度，由省委派出专门巡视组到地方发现问题、提出整改意见、督促落实，规定“一把手”不直接分管人、财、物等重要部门，实行“一把手”任职期限和任职回避等规范，并实施了各级党风廉政建设第一责任人述责制度。

随着“一把手”腐败增多，中央开始加大治理力度。2011年3月28日，中共中央政治局会议上，专门讨论研究加强市、地、州、盟党政正职干部管理工作。

国家行政学院教授、中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯表示，一直以来，以省为单位，发现并惩治“一把手”腐败是中央巡视组的主要工作。

鉴于巡视组面临的是省部级领导干部，难度较大，中央巡视组在选用人员时大多选用有高级别干部经历的人。

在中央强调治理“一把手”之后，各地方纪委相继把目光投向了“一把手”。

江西省纪委公开消息显示，2013年1至11月，全省共立案查处“一把手”违纪违法案件383件。2014年上半年，全省共立案查办“一把手”违纪案件226件，同比增长23.5%；立案查办县处级以上干部案件119件。

据中国纪检监察报6月29日报道，山东省纪委今年前5个月查办一把手违纪案件205件。

与此同时，各地陆续召开了相关会议，强调对“一把手”腐败的治理。

比如，湖南省推行厅局级“一把手”集中述廉；江苏省纪委强调巡视工作要“以领导班子及其成员特别是党政‘一把手’为重点”；贵州省强调省政府及其各部门、各有关单位党组（党委）书记要切实履行党风廉政建设第一责任人责任。

除此之外，民主与法制社查阅中央纪委监察部网站发现，2013年至今，北京、上海、福建、云南、青海、山西等省市及一些地市级纪委都提出了治理“一把手”腐败的相关措施。

北京市纪委更是表示，6个巡视组分头开展工作，重点监督对象就是各部门的党政“一把手”。

更为重要的是，党的十八大通过的《中国共产党章程（修正案）》指出：“加强对党的领导机关和党员领导干部特别是主要领导干部的监督，不断完善党内监督制度。”

《中国纪检监察报》发文指出，这为新形势下加强对“一把手”的监督提供了根本保障。

从源头上限制权力

关于“一把手”腐败，中央党校政法部教授林喆曾表示，“一把手”堕落导致整个班子坍塌的案件较为普遍。

中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖教授也认为，“一把手”腐败往往会影响一个单位或地方的社会风气，会产生“拔出萝卜带出泥”的结果。

至于原因，中央纪委研究室主任李雪勤认为，这些官员的贪腐案除了贪婪、目无法纪等因素外，缺乏对其权力的约束机制是促成这些大案的“元凶”。

自十六大以来，中央就不断加强对“一把手”的监督，并取得了进展。然而，如何对“一把手”进行有效监督这一难题还没有破解。

当下，对“一把手”的监督仍存在诸多问题。比如，监督的主体有很大的依赖性，监督的时效有一定的迟滞性，监督的开展有一定的片面性，监督的制度缺乏可操作性等等。

如何治理“一把手”腐败？这已成为下一步反腐必须解决的难题。

聂辉华表示，减少腐败，尤其是遏制“一把手”腐败，首先是重心应倾向于怎么从源头上限制权力，而非监督权力运行。

具体而言，聂辉华建议，要减少各类审批权，减少“一把手”的自由裁量权，加强对重大决策的事先约束。

监督层面，聂辉华认为将纪委从党委“一把手”的管束中解放出来，能避免“纪委因为怕得罪人”而自缚手脚，形成从中央到地方，“纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排”的垂直化管理。

鉴于当前大量“一把手”行贿受贿、大搞“半拉子”政绩工程，根源于“追求升迁”，聂辉华建议通过原地进行的“品位分等制”，减少高级别职位与低级别职位“含金量”与“稳定性”上的绝对落差，在一定程度上减弱官员的升迁愿望，从而更好地履行权力完成职责。

中央编译局世界发展战略研究部主任何增科则提出，要从党内法治、行政法治、决策过程民主、公共信息公开等四个方面，解决“一把手”腐败问题。

“治理‘一把手’腐败是一个系统工程。”中共中央党校党建部教授任铁缨认为，要做好监督必须让权力具有可控性，由整体的合力来实施。