慈善立法已见曙光

专家：行善是一种权利和自由

    中国国际民间组织合作促进会副理事长黄浩明认为，慈善立法要有利于社会各界能够参与，自愿参与，发自内心参与慈善公益事业，而不是被动捐款、被动慈善。

　　中国慈善10年立法路漫长曲折，但在今年迎来转机，全国人大内司委已牵头起草国家慈善事业法，并展开广泛研讨，预期于2015年提交审议。

　　慈善立法从2005年起就被全国人大代表、全国政协委员们呼吁了多年，那么慈善立法的目标是什么？立法怎么定位慈善组织？慈善组织免税到底怎么定？慈善事业面临哪些未被规范的秩序问题？谁有资格进行公益募捐？主体是谁？进行公益募捐的程序是怎样的？

　　7月10日，在中国公益研究院、安平公共传播公益基金发起的“慈善立法·对话·传媒”研讨会上，北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍表示，公募基金会应慎入特定个体救助。

漫长的慈善立法

　　在中国的立法程序中，出台慈善法需要由民政部受国务院委托起草草案，报送国务院法制办修改审定，再提交国务院常务会议，通过后再报送立法机关——全国人大。

　　2005年，民政部启动慈善法的起草工作，2006年，慈善法即进入了立法程序。如果可以在2007年提交全国人大，那么慈善法的出炉便只差一步。然而，当年的全国人大立法计划中并未列入这项法律。由于即将换届，这也意味着十届全国人大无法完成慈善立法的任务，慈善法被推至下一届全国人大来制定。

　　曾经参与草案讨论的中国社会科学院社会政策研究中心副主任杨团表示，慈善法被搁置的原因是各界对慈善问题的看法还存在很多分歧和争论，“特别是慈善与政府之间的关系”。

　　2005年，中国慈善捐献总量仅有数十亿元。几年后，这个数字迅速蹿至几百亿，2008年汶川大地震催生了中国的慈善热潮，善款更是突破千亿元。对此，北京师范大学公益研究院院长王振耀说，“这把中国的慈善水平至少提升了10年以上。”而非公募基金会至今也已发展到2400余万家。

　　10年间，许多人在呼吁，更多人在等待。在等待者当中，最焦急的是那些从事民间慈善的组织和个人，法律的缺失使他们面临许多制度尴尬，甚至带来生存难题。壹基金创始人李连杰曾公开表示：“我们的梦想是中国将来有慈善法。”

　　在这种背景下，慈善立法的呼声再次高涨，地震捐赠中暴露出的问题和对一些慈善组织的不信任，客观上也成为舆论呼唤慈善法早日出台的催化剂。

　　终于，2013年10月，《慈善法》入列十二届全国人大常委会立法规划第一类项目，中国的慈善立法终于驶入快车道。

　　杨团向民主与法制社记者表示，慈善立法是中国的大事，而且作为一类立法计划排在今年年底，时间很紧张。但是关于慈善立法的话题，到现在为止还是在比较小的圈子里讨论，应该把慈善立法的诸多话题推到社会上去，让大家知道慈善立法事关我们每一个公民的行为和权利，需要引起公众参与和关注。

公益与私益界限模糊

　　慈善立法不是中国特有的，世界范围内都在对慈善进行立法。立法不是要把慈善装进笼子里，恰恰是要界定清楚慈善这个领域里的一些基本秩序和规范。

　　北京大学非营利组织法研究中心主任金锦萍向民主与法制社记者表示，中国慈善事业的发展水平是很低的，而且从理念深究起来，政府责任和民间慈善之间的关系一直没有理清楚过。但行善是一种权利和自由。

　　在金锦萍看来，立法首先应保障这种权利和自由，而无需法律规范的部分，一定要交给社会自主调整，因为社会除了法律之外，还会有道德、风俗、文化、伦理等等来提供秩序，要相信社会有自我调节的能力。

　　此前，受到媒体关注的广西贫困少年杨六斤两周内收到捐款500万元人民币，亲戚争夺其监护权，这一事件一时成为舆论争议的焦点。

　　金锦萍提到，因为重大疾病、自然灾害，或者意外事件而陷入无助状态下的个体，一旦在网上发布消息公开募捐，那么资金进来时就可能会有几种渠道，一种是直接进入受助个体自己公布的账户里，还有一种可能是某个公募基金会介入。这两个方法其实没有什么区别，后者可能更规范一些，能够勉强被解释为公益募捐，但是他实际上是存在风险的。就前者来说，当大量基金都集中在一个个体的时候，就像这次杨六斤事件，但他又是幸运的，比他处在更悲惨境地的人，由于没有这种关注度，因此得不到救助，你就会发现这样一种方式会有不妥当性；另外，在救助其他人的个案中，后来发现这个人被医治好了，还有善款剩余，或者被救助者死亡，善款有余，那么剩余善款归属就成了问题，家属认为这些钱是别人捐给他们的，就应该自用，那这个问题怎么处理？

　　“立法角度讲，法律不应该禁止个体在网络上发布信息救助。现在许多基金会加入网络微公益活动，而公募基金会应该为公益事业而服务，当你为某一个特定人提供账号的时候已经违背了你们的初衷，导致公益资源不公平使用，法律应起到监管作用。”金锦萍补充道，在救助个体时法律不需要禁止众筹，但为了某特定个体众筹，不应动用公共资源，除非你去设一个基金，确定受助的对象，你一定要在捐助标准上有所设计，不是对他无穷尽的救助。

　　南都公益基金会理事长徐永光表示，“慈善法”不管私益，但现在公益、私益界限越来越模糊，比如新浪微公益、腾讯月捐平台，甚至可以个人发起项目。对于相关的立法须谨慎，让公众有更多抒发爱心的空间。

目标：要有利于社会参与

　　我国《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》中，规定了非营利组织获得免税资格的条件，其中重要的条件之一是“工作人员平均工资薪金水平不得超过上年度税务登记所在地人均工资水平的两倍”。其主要目的是防止基金会以高工资变相分配基金会财产，不过，在实际操作中，这一规定也抑制了基金会吸引人才。

　　为了降低管理成本，达到两倍工资标准，同时又能招募到优秀人才，徐永光提到，腾讯基金会的大部分工作人员都在企业领取薪酬。但另一方面，腾讯基金会接受民政部评估，由于专职人员不足，被指专职化水平不高，影响了基金会的评级。基金会甚至萌生了招一批扫地清洁工、打字员作为正式员工，来降低平均工资，补足人手这样“迂回救援”的想法。

　　南都公益基金会秘书长刘洲鸿向民主与法制社记者表示，非公募基金会实际是鼓励富人和企业成立基金会，这类基金会对于公益事业来讲是一个很重要的资金来源，它最主要的目的是促进捐赠为公益事业注入更多的资源，注册门槛很低，但是非公募基金会在发展中面临众多法律的障碍。

　　他提出五个问题，第一是投资性收入纳税的问题；第二是免税资格跟两倍工资挂钩的问题；第三是支出比例及管理经费；第四是公益信托落地的问题；第五是股权捐赠纳税的问题。刘洲鸿指出，投资性收入纳税会极大抑制捐赠，我们国家企业所得税法规定非营利组织可以免税，而且对于企业来说免税的幅度还挺高，在利润12%以内都免税的。而另外一方面如果你把钱捐给了基金会，基金会再去投资的话要纳税，比如南都公益基金会一个亿的基金，每年增值500万元，则要缴250万的税，进而就会抑制捐赠。像国外很多基金会是有了原始基金以后，按照基金保值增值来运作的，如果按照中国一方面投资性收入要纳税，第二个支出比例达到8%的话，我们计算过要维持一个基金会的运作，至少投资达到12%以上，否则就会缩小。

　　他举例说，华民慈善基金会当年注册金是2亿元，后来发现投资性收入还要纳税，就马上把原始基金降到5000万元，不再往里捐款，并维持在5000万元，这样投资性收入纳税就抑制了捐赠。

　　中国扶贫基金会副秘书长陈红涛表示，2011年社会捐款和个人捐款267亿元，其中刨除89%企业家捐赠，个人平均捐赠1.76元。“政府应退出募捐市场，限制行政募捐这种扼杀公众捐赠热情的募捐方式。”

　　中国国际民间组织合作促进会副理事长黄浩明向民主与法制社记者表示，他期待慈善立法可以由传统的部门立法转到全民参与的立法过程，慈善立法的目标要有利于整个中国公益慈善事业健康和有效的发展，而不是提倡拔苗助长形态的发展，否则慈善事业就会造成良莠不齐，影响了整个慈善行业的发展。同时，他认为，慈善立法还要有利于社会各界能够参与，自愿参与，发自内心参与慈善公益事业，而不是被动捐款、被动慈善。