“并轨”在路上

    目前，养老保险制度并轨的基调已经确定，具体方案却还在激烈的争论中，如何更好地体现社会公平性无疑成为未来改革的主要方向。

　　6月30日，多家媒体报道，从7月1日起“事业单位实行合同制”“3153万事业编制人员参加社保”，一时间“养老金并轨”再次引起了社会的热议。而这些说法的依据是，国务院在2014年5月14日发布的《事业单位人事管理条例》(以下简称《条例》)。

　　然而，人力资源和社会保障部（以下简称“人社部”）在7月2日通过新华社作出官方解释：媒体和社会出现了对《条例》某些内容的误读、误传。《条例》对事业单位工资制度和社会保险制度只是作出了原则性规定。

　　目前，有关部门正在按中央部署，统筹研究机关事业单位工资制度和养老保险制度改革问题，这和条例实施工作是两个层面的问题，条例实施并不意味着事业单位工资制度改革和养老保险制度改革也开始实施。

“并轨”是大势所趋

  “现在有讨论中的方案，但是在参与政策制定的专家学者之间都还存在很大的争议，所以还得改。”中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建忠说。

　　“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇。”从《条例》来看，仅仅就是这短短的30余字成为“养老金并轨”被过度解读的依据。

　　7月3日，民主与法制社记者在联系了人社部，《条例》被误读的说法得到了证实。北京市人力资源和社会保障局也告诉记者，方案没有正式出台之前，不方便对相关问题作出回应。

　　“《条例》与养老金并轨没有直接的相关性，并轨是方向，但是还没有公布具体的改革方案。养老金改革只是条例的部分内容，机关事业单位都要改革，但是采用怎样的新制度、新方案都还没有定。”中国社会科学院世界社保研究中心副秘书长、中国社会科学院社会保障实验室执行专家齐传钧说。

　　据《京华时报》报道，中国人事科学研究院事业单位人事管理研究室主任李建忠介绍，事业单位确实已有不少职工参加了社会保险，其中还包括一部分中央在京事业单位人员，已经参加了养老、医疗、失业保险等险种。对于这部分已参保人员，今年7月1日以后肯定还会继续参保。而对于事业单位中尚未参加社会保险的人员，随着我国养老金制度双轨制的并轨，机关事业单位人员将同步参加社会保险。

　　“现在有讨论中的方案，但是在参与政策制定的专家学者之间都还存在很大的争议，所以还得改。”李建忠告诉民主与法制社记者。他不愿透露方案的细则，“现在说太多可能对方案的出台不利。”

　　但同时，李建忠也指出“养老金制度并轨这个原则是确定了的”。

　　从2008年在五省市试点《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，到2012年双轨制在全国“两会”上引起代表委员们的热议，对养老体制进行改革、取消养老金双轨制的呼声高涨，再到 2013年8月原人力社保部副部长胡晓义明确养老保险制度最终将走向统一，目前企业和机关事业单位的“双轨制”将并轨，开始传递出机关、事业单位有关养老金的改革信号……

    养老金并轨多年来一直是热门话题。

　　2014年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时，“2014年工作总体部署”这一部分中明确提出“建立统一的城乡居民基本养老保险制度，完善与职工养老保险的衔接办法，改革机关事业单位养老保险制度，鼓励发展企业年金、职业年金和商业保险”。这次报告更加明确了养老金制度改革的信号。

　　首都经济贸易大学金融系教授、中国社会保险学会理事庹国柱说：“养老金并轨这个大的方向已经确定了，多种社会养老保险制度需要统筹。但是，这是一个长远的方向，不能在一两年内完成，应该根据国家历史的发展情况逐步寻求解决方案。”

　　庹国柱介绍，我国主要存在5种养老保险制度：新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、城镇职工基本养老保险制度、事业单位职工的社会养老保险制度、公务员的社会养老保险制度。“现在城乡社会养老保险制度的并轨在原则上已经确定，所以机关事业单位的养老金制度与城镇职工基本养老保险制度的‘并轨’就备受人们的关注。”

多种方案的角逐

    “名义账户制”的优点有：可以避免巨大转型成本；可以避免金融市场波动给个人账户造成损失；可以将个人缴费与待遇挂钩，让个人有灵活的退休选择。

　　记者采访发现，几位专家一致认为社会养老金制度“并轨”的基调是确定的，但是对具体方案都有自己的看法，因为顶层设计还在商议中，目前没有可操作性的内容。

　　那么，养老金制度并轨究竟如何并？

　　中国社会科学院世界社保研究中心秘书长房连泉表示，机关事业和企业单位应加入统一的社会养老保险制度，这样有利于劳动力流动，促进社会公平。

　　在他看来，目前的改革方案主要有三大方面的思路:一是是否机关事业单位加入目前的城镇企业职工基本养老保险制度;二是在城镇职工基本养老保险制度的基础上适当调整，出台新的养老保险制度，让机关事业单位人员加入；三是借机关事业单位改革的机会，对职工基本养老保险制度进行改革，出台一套新的社会养老保险制度，机关事业单位和企业统一加入。

　　“总体上看，机关事业单位养老金改革会以现行城镇职工基本养老保险制度为基础，进行适当改革调整，采取平稳过渡和待遇衔接的原则进行推进。”房连泉说。

　　齐传钧比较认可的方案是“名义账户制”方案。所谓“名义账户制”，就是给每个参保者建立一个“银行账户”，将现在个人缴纳的工资的8%和企业配比的20%全都记入个人账户。并给予非常优惠的利率,参保者对账户中本金和利益累计额随时可查,但在退休之前不能支取。因此，正如银行将吸纳的存款贷给哪家企业与储户无关一样，国家做不做实账户也与个人无关，只需保证个人退休后能按时足额拿到钱。

　　“从设计者的角度讲，‘名义账户’制度把选择权交给个人。”齐传钧说。简单来说就是，例如按照60岁的退休年龄可以拿到3000元的养老金，在“名义账户”制度下，若此人延迟退休，多缴纳养老保险，则在退休时可能拿到3500元；若此人因故提前退休可能拿到2700元。当然，国家会对退休年龄作出下限的规定。

　　“名义账户制”的优点有：可以避免巨大转型成本；可以避免金融市场波动给个人账户造成损失；可以将个人缴费与待遇挂钩，让个人有灵活的退休选择。齐传钧认为，在现有社保制度下，有些人还不能参加基本养老保险，而“名义账户”制度可以降低门槛，让每个人都有能力进入到养老保险制度之中。而且，能够避免吃“大锅饭”，交得多就得的多。

　　对此制度的反对意见在于，可能对一些“弱势群体”不利。因为收入较低者交的保险费少，最终的养老金不会太高。齐传钧认为，对弱势群体的补贴不应该体现在基本养老金的改革上，而应该遵循“分开、统一”的思路，通过其他途径和制度来提高弱势群体的收入。

　　也有专家提出要进行“社会互济”。现行的养老金制度下，个人账户的规模为本人缴费工资的8%，全部由个人缴费形成；有人建议将个人账户缩小到5%以下。齐传钧认为，所谓的“社会互济”实际操作起来只能是比较富裕的人口之间相互分配利益，不可能真正惠及到低收入人群，因为低收入群体根本没有能力参加城镇职工基本养老保险。

只能在增量上做文章

    庹国柱认为，在养老金制度并轨问题上，五种养老保险制度要融合，统筹是毋庸置疑的，但不同人群之间还是应当有合理的、普遍能接受的差距。

　　房连泉认为，当前养老金并轨的主要阻力在于，机关事业单位职工担心退休金待遇会下降。

　　“并轨”的机关事业单位和企业都加入社会养老保险制度，单位和个人都要向制度缴费，改变传统的退休工资制度，采用社会保险制度下的待遇计发方式。并轨后，机关事业单位的养老金主要来自于单位和职工的缴费以及财政承担支付的历史欠债。

　　房连泉称，“对机关事业单位人员改革后的待遇下降需采取相应的补偿措施。”

　　在庹国柱看来，养老金制度并轨面临着一些挑战。一方面，制度设计要好，需要获得大多数人的支持。另一方面，关键在于资金。他认为，社会要求养老金制度并轨的呼声是合理的，但政府能拿出多少钱做这个事情，能不能细水长流，可不可以持续，养老金最终如何改革都取决于经济发展和财政能力，我国在分配制度上还大有文章可做。

　　“养老保险制度的改革都是在增量上做文章，只有这一个方案。”庹国柱强调，除了机关事业单位职工，养老金并轨最终还会涉及公务员。他考察了几十个国家的养老保险制度发现，一方面城乡不同群体的社会养老保险制度建立是有先有后的，且初期养老金给付水平存在巨大差异，另一方面公务员在养老金上待遇都会好一些，虽然很多人不赞成这种“高薪养廉”的制度设计，但是这种方式的确对减少腐败有一定的作用。

　　所以，庹国柱认为在养老金制度并轨问题上，五种养老保险制度要融合，统筹是毋庸置疑的，但不同人群之间还是应当有合理的、普遍能接受的差距，把这些问题调整到位了，关系理顺了才能并轨。总体思路应该是“较低养老保险给付群体在未来时期的养老金增长速度快一点，较高的养老保险给付群体在未来时期的养老金增长速度慢一点”，通过增长速度的差异，使养老金给付水平逐渐接近，从而逐步达成社会福利的“均等化”。

　　“任何国家的改革都得对既得利益群体进行补偿。”齐传钧说。他总结了“并轨”方案讨论过程中的三大博弈点：一是对于公平性的认识不同。拿“社会互济”方案来说，西方实行“社会互济”，是因为这些国家几乎是全民参保，有着机会平等的基础，而国内的这种“社会互济”并不能真正惠及弱势群体。二是转型成本。新政策的宣传、人员的培训、政策执行都需要考虑相应的成本。三是对制度优劣性的认识不同。每种制度都是有利有弊的，只能“两害相较取其轻”。

　　“公平性”在采访中多次被提及，这也是养老金并轨设计中的重要因素。房连泉认为，并轨现行社保制度能够实现制度模式的统一，让社会公平性更好。“并轨”有利于劳动力的流动，劳动力在不同性质单位间的身份转换更加方便。同时，对机关事业单位的职工来说，实现了社会保障，虽然个人承担部分缴费负担，但养老金待遇与缴费多少挂钩，多缴多得，有一定的激励性。