“立法规划模式”利与弊

　在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，立法必然迈向“修法”时代，大规模批量立法活动有充分的理由“慢”下来，出台高质量法律应成为立法活动的目标。

  自从改革开放以来，历经30多年的努力，作为中央的重要决策目标，中国特色社会主义的法律体系终于在2010年，如期完成了既定任务。

　中国政法大学教授李曙光曾在接受媒体采访时公开表示，改革开放的30多年间，是中国立法突飞猛进的时代。

  “从‘无法无天’的立法荒芜期到法治逐步健全的当今，我国立法建设的成绩是有目共睹的。”李曙光说。

 然而，在国内各项法律正在逐步健全的同时，法律的质量就成为立法的重要着力点，中国的立法工作也逐渐地从“立法”向“修法”转变。

 李曙光表示，虽然我们的立法工作成绩斐然，但仍有很多的不科学指出，很多的法律内容存在着冲突。

 比如，现行的《物权法》提出了物权的概念，而《宪法》中却没有物权概念的表述，《公司法》以及很多经济法律也没有提及物权的概念。譬如这样的问题还很多，这使得目前我国一些法律概念比较模糊。

 中国社会科学院法学研究所教授莫纪宏也有着类似的看法，他认为，我国目前立法规划模式在追求“数量”的同时，很大程度上忽视了法律的“质量”。

“很多法律条文中出现‘由国务院另行规定’的表述，其实这样是不科学的。”莫纪宏说，“这样的法律明显就是在回避问题，只是为了完成‘立法’而立法，并没有实际考虑到法律的实际效益。”

在追求法治健全的快速立法时期之后，我国的立法进程有着充分的理由应该“慢”下来了。

立法质量遭质疑

在一些专家看来，一些法律中掺杂了许多没有实际执行力的条款，导致这些法律在实践中无法应用。

据统计，新中国成立后至1979年期间制定的法律废止率达97%，1979年至2006年期间制定的法律废止率达34.28%，立法质量和科学化水平着实令人忧虑。

而这一切的背后，却与我国立法规划模式息息相关。

1978年后，党的历次全国代表大会都把法治建设和立法工作放到重要地位。

1991年党中央发布《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件，这是党的历史上第一份确定党中央立法介入范围和程序的文件。

该文件发表在七届全国人大任期届满前一年多的时候，当时，我国的法律体系还未完备，许多重要的法律都没有出台。

为了在限定时间内建成有中国特色的社会主义法律体系，立法工作的计划性显得尤为重要。

也正是从那时起，历届全国人大常委会制定的工作要点中的一项重要的内容就是制订立法规划。

这几十年来，中央虽然通过立法规划的设定和实施对立法工作进行了宏观的掌控，高效率地完成了较重的立法任务。然而，从基本权利的实施立法、社会主义法律体系的完整性、促进依法行政的角度而言，尚有各种无法回避的难题。

“中国的法律，80%左右未能进入诉讼领域。”谈到中国的立法现状，莫纪宏不禁连连抱怨，“这是中国现今立法进程中面临的一个重要问题。”

据莫纪宏介绍，中国法院用到的法律只有30多部，多的也不超过50部。

例如，从1992年《妇女权益保护法》实施以来的21年中，竟然没有一起诉讼依照该法作出判决。

这样的情况，在莫纪宏看来，并不奇怪。

据莫纪宏介绍，譬如，《妇女权益保护法》草案中规定了“妇女应当自尊、自信、自立、自强”的条款，就显得毫无意义。

在早年进行的立法研讨会上，北京大学法学院教授、北京大学立法学研究中心主任周旺生当场就提出了质疑：“对男性都没这样的要求，为什么给女性提出这么高的要求？” 

“法律应该是对人最低的要求，但中国的立法者，常常把这些道德上的高要求写入法律。”莫纪宏说。

后来，在全国妇联的坚持下，该条款改为：“国家鼓励妇女自尊、自信、自立、自强，运用法律维护自身合法利益。”

然而，对此条款，莫纪宏仍然有着自己的看法：“提倡”意味着你可以这样做，也可以不这样做，这样的规定有什么意义呢？

“也正是由于一些法律中掺杂了类似这样并没有实际执行力的条款，导致了法律的无法应用。”莫纪宏说。

在上海对外经贸大学副教授梁存宁看来，在当时，以“快”字当头的“法治大厦”建设的过程中，“立法规划”的模式在某种程度上确实带来了项目选择上的避重就轻、立法民意基础薄弱、立法中的部门利益保护等弊端。

“对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多缺陷立法的出现。”梁存宁说。

规划前置阻碍立法进程

在专家看来，立法规划对于亟待出台的法律而言，是一种保障，但这一“前立法过程”，却游离于正式的立法程序之外。

在以立法速度为目的的前提下，不仅造成了许多法律的不可应用性，而且纵观从八届人大开始，全国人大常委会进行五年立法规划以来的工作情况，立法进程的完成情况其实也并不是很理想。

按照全国人大常委会法工委的统计标准，从八届人大至十一届人大立法规划一类项目的实现率分别为，八届60.87%，九届71.43%，十届66.10%，十一届则尚未有官方公开数据。

“导致这种现象的原因是，这几届全国人大常委会确定的立法项目过多，又不乏我国法律体系中非常重要的法律项目，因此审议时间不够或者审议过程较长致使通过的法律不多，规划实现率不高。”莫纪宏说。

比如，《物权法》的出台就经历了13年的时间，历经近三届人大常委会的反复讨论。

无论是“历经磨难”的艰辛出台，还是“顺理成章”的全票通过，回顾近四届已经完成的全国人大立法规划，不难发现，八、九、十、十一届全国人大及其常委会审议通过的法律基本上都是立法规划内的项目。

即使没有完成的立法项目基本都会继续列入下一届的立法规划中。

而通过对比我国的立法规划内容，可以清晰地显示出，全国人大及其常委会的立法工作始终在围绕着立法规划所确定的立法项目展开。

立法项目只要能进入立法规划，基本上能保证在正式立法程序中获得通过，梁存宁在其研究成果中这样表述。

他认为，在我国《立法法》颁布后，立法规划也没有纳入法律程序的规制中，理论上并不具有明确的“必须执行、完成”的法律效力。

相反，如果在政治意义上考量，立法规划的如期完成效果又是不言而喻的，因为完成立法规划也是衡量人大常委会工作质量的重要标准。

实际情况也证明了，审议通过的法律绝大多数是立法规划内已确定的项目，这对亟须法律的及时出台的确起到了一定的保障作用。

但是，另一方面，立法规划模式不可回避的，对在其规划之外而又客观需要立法的法律进行了提前投票。

也就是说，在某种层面上来看，一项法律案要想获得审议通过，成功列入立法规划是审议通过的前提。

一个立法项目不能列入立法规划，在目前我国的立法程序中基本上没有进入立法议程获得审议的可能。

这种模式也就造就了一个现象，制订立法规划的过程是一个“前立法过程”，这一过程游离于正式的立法程序之外。

梁存宁表示，如果仅就立法规划的编制过程而言，其做法是合理的。

但当把这一过程与正式的立法程序衔接，以一种全景式的角度重新审视，可以看出正式立法程序中所做的民主开放性的努力几乎被消解于这一环节，立法规划的封闭性把立法议案制度中主体广泛的法律提案权重新收拢起来，立法民意基础削弱的结果在所难免。

要从重效率变为重质量

在莫纪宏看来，“我国立法理念应该由从重视效率到质量的转变，而这一转变的前提就是在民主的前提下进行科学的立法改革。”

“也正因为此，使得一些人大代表年年提同一个立法议案或建议案，却年年无果而终，这也是中国立法界的一道景观。”莫纪宏说。

从2004年开始，全国人大代表周洪宇年年都提制定《反就业歧视法》，而另一位全国人大代表韩德云，连续6年提出制定《官员财产申报法》。

“议案每年都重复，这很能说明问题。”莫纪宏说。

很多时候，人大只是个中转站，把这些立法议案或建议案转给国务院某个职能部门去答复。

但有关机关的回复，却都不能令提出议案或建议案者满意。

据周旺生研究，中国有世界上最民主的提案环境。在美国，只有议员才能提出法律案，而根据中国现行法律，全国人大代表联名、国务院、中央军委、“两高”等九个方面都能提。

“但立法规划模式却成为代表提出议案的一面隐形的墙，只有在这个规划里面的议案，你提出来才能进入议程，这也是中国立法模式亟待解决的一个难题。”周旺生说。

与之相对的是，政府部门立法却相对容易。

据莫纪宏介绍，按照目前的立法规划模式，全国人大常委会在拟定立法规划时，首先都会重点征求相关国家机关的意见。

而相关的立法项目的报送也绝大多数由各国家机关报送。

也正因为此，一旦立法项目确定，这些政府部门也相应地被确定为起草单位。

这样的情况也会导致，从历届全国人大常委会公布的立法规划对起草单位的安排上来看，超过四分之三的法律草案的起草由国务院各部门具体负责完成。

这样就不可避免地导致，起草部门“立法自肥”，使得部门在法律起草过程中“夹带私货”，以扩张自己的利益。

因此，在莫纪宏看来，“目前，我国立法理念应该由从重视效率到质量的转变，而这一转变的前提就是在民主的前提下进行科学的立法改革。”