京津冀一体化背后的利益博弈

编者按：

  进入6月以来，关于“京津冀一体化”的实质性动作频出，北京、天津、河北三方似乎搁置了10多年的争议，真正坐下来谈一谈事关三方发展的合作大计。

  实际上，10多年来争议的焦点，无非是资源。10多年前，一直处于主导方的北京，在不断的争议声中也感觉到了压力；而一直处于弱势的河北，也表露出“痛改前非”的决心，尤其是在2014年初，京津冀协调发展被上升到国家战略层面之后，河北方面率先行动，拿出了自己的规划。

  彼时，河北的规划因为“政治副中心”传言而被大肆传播。现在来看，这种传言，更像一种炒作和表态：河北所谋乃大。

  从外界观察，河北的高调似乎又会将“京津冀一体化”拉入泥潭，但从6月以来三方的种种举动看，此次北京明显放低了姿态，三方以平等身份悄然进入了合作模式。

  这种变化能否让“京津冀一体化”落实？本报深入剖析这一变化的本质。

  2014年京津冀协同发展被上升到国家战略层面，实属不易。在此之前，京津冀三地度过了十多年的磨合期。在新的形势下，如何突破原有的瓶颈，实现三地的共同发展，成为摆在三地政府面前的一道难题。

　　7月1日，经过紧张筹备与测试，京津冀海关区域通关一体化启动，三地企业无论在京津冀任何空运、海运港口进出境，均可自由选择申报、纳税、放行地点。

　　而就在前一天的6月30日，北京市出入境检验检疫局召开新闻发布会，宣布京津冀检验检疫一体化政策出台。根据新政策，今后，三地多数进出口货物将从原来的“两次通关”改为“一次通关”。

　　实际上，进入6月以来，“京津冀一体化”的呼声转入实施阶段，三方互动更加频繁，区域协调发展步伐再提速的势头非常明显。

　　尽管“京津冀一体化”的概念已提出至少10年，但北京、天津与河北三地间纠葛于利益、规划与未来间的博弈，让这一美好的愿景在很长时间里，都被揶揄为“京津竞争、河北苦等”。

　　转机出现在今年年初，来自市场经济、地方政府以及中央层面的三股合力，最终促使蹉跎10年之久的“京津冀一体化”构思有所突破，而有报道称，《京津冀协调发展区域规划方案》或将于7月出台。但这是否能够成为重塑华北最核心地区政经版图的开始？

“拉锯战”

　　北京大学中国区域研究中心主任、中国区域科学协会会长杨开忠教授曾形容京津冀区域发展规划是中国最难协调的区域规划之一。仅从这一地区区域规划的名称变化、区域范围的增减以及反复签订的协议来看，就足见其背后的利益博弈之激烈。

　　据中央财经大学戴宏伟教授介绍，“首都圈”概念早在1982年就出现在《北京城市建设总体规划方案》中。当时的“首都圈”由两个圈层组成：内圈是北京、天津两市和河北省的唐山、廊坊和秦皇岛三市；外圈则包括承德、张家口、保定和沧州。

　　1996年，《北京市经济发展战略研究报告》提及“首都经济圈”的概念。它的范围是“2+7”模式，即以京津为核心，包括河北省的唐山、秦皇岛、承德、张家口、保定、廊坊和沧州7个市，面积共16.8万平方公里。

　　5年之后，中国科学院院士、中国工程院院士吴良镛主持了“大北京”规划。这通常被认为是“京津冀一体化”合作的开始。“大北京”与“首都圈”的不同在于，前者将范围扩大为京津两地和河北省全省。但这个概念并未有一个明确的规划。

　　2004年2月12日，在国家发展改革委的主持下，京津冀有关城市的负责人第一次在河北省廊坊市召开“碰头会”，就推进京津冀经济一体化的一些原则问题达成“廊坊共识”。然而，10年当中，“共识”变成了“传说”，从“2·12廊坊共识”到“5·21北京建议”，又从“6·26廊坊框架”到“8·30环渤海论坛”，探讨不断，但分歧依旧。

　　2004年11月，《京津冀都市圈区域规划》进入编制调研阶段。彼时，舆论认为，规划的编制意味着京津冀三地合作开始从务虚转为务实。

　　然而谁也没有想到，这一规划成为了史上“最难编制的区域规划”。

　　“国家发展改革委原本要求在‘十一五’期间拿出规划，结果到了‘十一五’末也没能拿出来，到现在则干脆就不提这个规划了。”谈起这些，河北省一位相关专家颇有一些无奈。

　　此外，多年来，北京与河北每隔两三年就会签署一次合作协议，不过大多数沦为了“纸上谈兵”：2006年河北与北京签订了《合作备忘录》，2008年签订了《会谈纪要》，2010年签订了《北京市、河北省合作框架协议》。

　　直到2013年。

　　当年3月24日，京津合作协议签订；5月20日和5月22日，河北省分别与天津和北京签署了合作框架协议。与此前三地间的协议不同，这三份协议的签订包含了大量详实、具体的内容。

　　而且，出席这些合作协议签订仪式的人员层次相当高。在京津协议中，北京方面由中共中央政治局委员、北京市委书记郭金龙率领几乎所有的北京市委常委和市政府副市长出席；天津方面则由中央政治局委员、市委书记孙春兰领衔天津四大班子和几乎所有在任市领导参加。在京冀和津冀协议的签订中，阵容同样“豪华”。

　　这被舆论认为是京津冀合作中破天荒的举动。更耐人寻味的是，一向被认为在京津冀合作中持较大话语权的北京方，此次是“屈尊”赴天津和河北签约。

　　实际上，多年来，三地关系中，北京和天津常被誉为“蛋黄”，而河北则为“蛋清”。多年来，河北省试图突破“双黄蛋”的想象，与京津共同打造京津冀一体化的“蛋糕”。

环京“贫困带”

　　坊间颇多说法是，环沪带的地区富了，环京带的地区穷了。尤其是环京地区的许多河北当地人，自称为首都发展作出了牺牲。

　　实际上，环绕京津的河北承德、张家口、保定等地经济欠发达是不争的事实。

　　据统计，北京周边环绕着河北省的25个国家级和省级扶贫开发重点县，有235.9万贫困人口和最后一批隐居深山的村民。

　　以位于北京正北的赤城县为例，赤城是北京的重要饮用水源基地，民间有“京城两杯水，一杯源赤城”的说法。

　　为节约入京水源，赤城县在2006年实施“稻改旱”，全县14万亩的水稻田，全部改为玉米等旱作物，以市场价估算，全县此举共减收7000万元。

　　而为了防风固沙，赤城县砍掉了70多个可能造成水源污染的项目，关停压缩了59家企业，导致近千人下岗，每年利税损失近亿元。

　　赤城县东卯镇四道甸村与延庆县千家店镇花盆村依界为邻，两村自然条件相同，人口相差不多，产业结构均以农业为主，前者的人均收入仅为1100元，后者则已达8500元。

　　赤城样本在很大程度上反映了环京带的发展现状。

　　不久前，张家口市怀来县一位官员对媒体抱怨称：“因为官厅水库，张家口市比别的地方晚开发了20年。”在这些当地官员看来，作为北京的水源地，河北省的张家口地区和承德地区长期“被环保”，其经济社会发展在一定程度上也被“牺牲”掉了。

　　在怀来县城所在地沙城周边，到处都可以看见葡萄园，当地人说，由于地处半干旱地区，种植玉米等作物基本难有收成。尽管县城之外几公里就是官厅水库，但早在几十年前这里的农民就被告知，他们不能使用这些水。

　　据媒体报道，自1949年之后，为了建设官厅水库，怀来县付出了巨大的代价，49200人移民，包括原怀来县城在内的80多个居民点和15万亩耕地被淹。这里曾是怀来县最富饶的粮仓和花果园。但官厅水库从建成那天起，便与怀来无关——这些来自永定河（桑干河）的水汇聚在河北地面，却交由北京市管理和使用。

　　而且，为了保证官厅水库的水质，当地必须限制工业和其他产业的发展，财政收入主要来源只能依托农业。“原来有金矿、铁矿，民间采金也很多，但基本都被取缔了。”承德市水务局一位官员向媒体透露，禁止工业项目每年给承德造成的利税损失就达10亿多元。

　　北京市有关方面也承认，张家口为保护北京的生态环境作出了巨大牺牲。

　　“遗憾的是，北京在补偿方面做得并不够。”前述怀来县官员说。在他们看来，水源地为保护北京牺牲了自己的发展机会，北京应该认真考虑对水源地的补偿问题。

　　不仅如此，在承建项目方面，在强势的北京面前，目前河北也只能“哑巴吃黄连”。

　　以首都第二机场为例，选址阶段就已经上演了“宫心计”。北京大兴、河北固安和天津武清最初入围，但三地都希望这一新机场能落户本地，整个选址过程一直牵动着京津冀三方的神经，明争暗夺不曾止息。

　　在一次北京市组织的第二机场选址论证会上，来自清华大学的一位专家建议说，比较可行的是河北固安。该专家还没说完，就被北京市发展改革委的官员打断，“北京以外的不要说了，肯定是建在北京，咱们就论证在北京哪儿建。”

　　“北京和天津两个大的直辖市，其辐射带动作用，远远小于它们的虹吸作用。河北围绕着京津，全中国都往北京跑，河北自然不例外。”全国政协委员、河北省林业厅副厅长沈瑾分析说，河北过去为北京和天津的付出很大，但“得到的和付出的是不均等的”。

　　类似于张家口困境和争抢第二机场的故事还有很多，足见京津冀经济一体化的艰难。其实10年前的“廊坊共识”的核心内容中，用市场配置资源、突破行政体制限制等思路，在今天看来依然是解决京津冀一体化困境的良方，然而这一概念10年间换了好几个措辞，却鲜有实质性推动。

河北的渴望与拒绝

　　“今年习近平总书记亲自谋划推动京津冀协同发展，进一步凸显了京津冀在全国发展格局中的战略地位。”河北省委常委、石家庄市委书记孙瑞彬表示，“这是河北发展史上的一次重大历史机遇。”

　　2014年2月26日，中共中央总书记习近平在听取京津冀协同发展工作汇报时强调，努力实现京津冀一体化发展，自觉打破自家“一亩三分地”的思维定式，抱成团朝着顶层设计的目标一起做。数日后，国务院总理李克强作任职以来首份政府工作报告时指出，加强环渤海及京津冀地区经济协作。

　　京津冀一体化由此进入快车道。

　　“这是京津冀规划几十年来力度最大的一次，对河北是大机遇，河北渴望抓住。”河北经贸大学工商管理学院教授董葆茗说，北京在产业结构上已超越天津、河北两地，天津仍需高端项目支撑，河北过去受各方面因素影响，其发展在沿海省份相对滞后，“河北迫切希望破局寻求发展”。

　　3月26日，河北率先出台《河北省委、省政府关于推进新型城镇化的意见》，河北将以建设京津冀城市群为载体，充分发挥保定和廊坊首都功能疏解及首都核心区生态建设的服务作用，进一步强化石家庄、唐山在京津冀区域中的两翼辐射带动功能，增强区域中心城市及新兴中心城市多点支撑作用。

　　“河北应抓住京津冀一体化协同发展这一难得的发展机遇，实现绿色崛起。”原河北省委书记叶连松对此表示。

　　目前，公众对京津冀一体化达到了空前的讨论、猜测热度，沈瑾认为这种热度与当下三地所面临的问题和需求密不可分。

　　三地之间因地缘上的接近，面临着许多共同的问题，一体化对于京津冀来说，都是一个必然的选项。解决城市病的急迫需要，使得京津冀一体化的客观条件日趋成熟。

　　以雾霾为例，在2013年十大空气质量最差城市中，河北独占七席，地点环绕京津。这些搬不走的“烟囱”，使得环保部在去年专门出台了“京津冀及周边地区”的防治行动计划。仅仅防治雾霾这一项，就需要三地之间通力合作，非一省一城独力可支。

　　在更广范畴内的经济转型与升级，则更使得这三地对于融合发展有着更高期望。在接受媒体采访时，国家行政学院经济学教研部主任张占斌教授认为，在当前经济的下行压力之下，京津冀都有着转型压力，如果发展得好，这一区域可能成为增长的动力。

　　“除了体制机制之外，还有几方积极性的问题，而河北的积极性是很高的。”沈瑾表示。在这个独特的“一个首都、两个直辖市、三个行政区”中推行一体化改革，让这片土地上的许多人充满期待。

　　在2012年底召开的全国发展和改革工作会议上，时任河北省发展改革委主任的刘学库在分组讨论时，用了将近一半的时间来谈首都经济圈的问题，态度相当积极。他期待“蛋清”和“蛋黄”能早日融合，让此“蛋糕”成为中国第三增长极。

　　但究竟该怎样融合，仍需讲究方法。

　　2008年左右，包括首钢在内的多家高污染、传统行业从北京撤到了河北，2014年年底前仍然将有500家排放不达标的污染企业退出北京。

　　一直以来，河北承载着接纳转移北京高耗能、高污染企业的“使命”，但现在在环境污染严重、产业结构需转型升级的大背景下，河北开始学会了说“不”。

　　今年3月，廊坊市市长冯韶慧在接受媒体采访时表示，京津冀协同发展是廊坊的好机遇，但面对北京准备向外转移的1000多家企业，廊坊并不会盲目地接收。他们将从企业清单中精心筛选目标，避免低质低效项目进入。

　　廊坊市相关部门负责人也介绍说，廊坊市将加大力度，对接北京科技、教育、医疗、会展等功能性资源，争取引进环保型高端产业，坚持做到“北京不要的低端污染产业，廊坊也不能要”，以降低输入污染，营造良好的生态屏障。

改革该如何发力？

　　此前，习近平总书记曾指出，推动京津冀协同发展，要立足各自比较优势、立足现代产业分工要求、立足区域优势互补原则、立足合作共赢理念。

　　但是，在这片人口稠密、区划复杂的土地上，面对着发展水平的巨大落差，推行一体化无疑是高难度动作。如今的京津冀如同一辆三轮驱动的战车，只有轮子朝一个方向转才能前进，而不是原地打转，而这时就需要一个足够权威的指挥官。

　　在国家发展改革委国土开发与地区经济研究所所长肖金成看来，京津冀区域合作蹉跎至今，最主要原因是京津冀三方考虑各自诉求，都希望在规划中实现自身利益最大化。“都市圈范围不断调整，跨行政区的各地区进行规划也需要一定时间。”肖金成说，“这么久未完成，协调问题是根本。”

　　而对于习近平讲话中提出打破自家“一亩三分地”的思维定式，张占斌教授认为：“总书记的话里有鼓励，但是也隐含着批评。”批评的则是此前的京津冀合作中，没有找到区域合作共赢的利益机制。

　　到2015年保津城际铁路通车后，北京、天津与保定三地间高铁只需40分钟即可到达。

　　类似这样的愿景，在京津冀一体化中已经逐渐触手可及。在习近平关于京津冀协同发展的讲话中，明确了把交通一体化作为先行领域的思路。这意味着，综合交通运输网络，与已经开始的大气污染治理合作一道，成为这三地间合作的“先头兵”。

　　绝大多数官员、学者认为，政府当下需要着力搭建合作的平台，解决合作的体制机制问题。“顶层设计”作为习近平提出的7点要求中的第一项，成为当下最紧迫的任务。

　　3月25日发布的《京津冀发展报告（2014）》建议，应尽快出台“京津冀地区区域规划”，建立常态化的“京津冀市长联席会议制度”，共谋发展。

　　河北省委副书记赵勇也呼吁在国务院层面形成一个京津冀区域合作的协调机制，成立一个专门的办公室，协调三个地方政府采取共同的行动。

　　沈瑾认为，京津冀之间谈区域协作这么多年，现在至少需要两方面的推动：一是行政层面，三地之间的协调需要“相当级别的行政推动力”，否则效率会很低；二是制度层面的推动，加强体制机制建设。

　　“如果不做好顶层设计，即使把北京五马分尸，也满足不了大河北的需求。”北京市社会科学院副院长赵弘表示，尽管河北11个地市都有很高的积极性，但是秩序很乱，尚未做到资源的整合。河北省也意识到了这一问题，省委书记周本顺强调，“要从大局出发”，“要完善层级结构”，“坚持一本规划、一张蓝图干下去”。

　　资源的再分配如何进行，政府与市场的关系如何摆正，也成为下一步合作的焦点。

　　“京津冀应该共同做‘蛋糕’，而不是抢‘蛋糕’。”作为“总部经济”理论的提出者，赵弘认为，北京需要更多借助相关资源进行创新，同时有序、有步骤地与河北合作，将整个区域带动起来，而不是简单地将现有资源拿出来分。

　　沈瑾则建议，京津冀将过去的垂直分工变为区域内的水平分工，改变过去各地追求大而全的发展模式。“大的科研院所囤积了大量的人才，在北京搞研发，这是首都先天具备的优势，但是制造、物流等下游功能，应该在水平分工中交给河北。”

　　沈瑾认为，应该主要依靠市场的力量来调节，政府可以通过税收上的优惠或者提高，表明对于不同地区分工的导向。各个地区可以争利益，但需要用这些政策表明，在京津冀区域内不鼓励争小利、损大局。

　　从目前情况来看，京津冀三地分工正在逐渐明确，三地间的对接工作也已悄然开始。但雏形多久才能实现，这个问题暂时无解。

　　而在京津冀一体化规划中作用举足轻重的吴良镛院士则在署名文章中提出，“复杂问题有限求解”——京津冀一体化不可能毕其功于一役，有赖于漫长的努力。