中国法治建设年度报告（2013）

中国法学会2014年6月

　　前言

　　一、关于立法工作和全国人大常委会的法律监督

　　二、关于依法行政和行政执法体制机制改革

　　三、关于审判、检察、公安和司法行政工作

　　四、关于司法体制和工作机制改革

　　五、关于人权的法治保障

　　六、关于知识产权保护

　　七、关于生态文明法治建设

　　八、关于法制宣传、法学教育和法学研究

　　九、关于国际交流与国际合作

　　结束语

　　附录

前言

　　2013年，是中国实施“十二五”规划承前启后、为全面建成小康社会奠定坚实基础的重要一年。面对经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，中国全力推进平安中国、法治中国建设，切实保障宪法法律实施，不断完善中国特色社会主义法律体系，加快建设法治政府，努力推动中国特色社会主义司法制度的完善和发展，切实提升执法司法公信力，积极弘扬法治精神，大力繁荣法学研究，开创了中国法治建设的崭新局面。

　　2013年11月，中国共产党十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，围绕完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，对推进法治中国建设作出新的战略部署。《决定》强调指出，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。《决定》进一步明确了维护宪法法律权威，深化行政执法体制改革，确保依法独立公正行使审判权、检察权，健全司法权力运行机制，完善人权司法保障制度等任务和要求，为新时期中国的法治建设指明了方向。2013年中国法治建设的成就、进展和举措，都成为法治中国铿锵前行的坚实印迹。

一、关于立法工作和全国人大

常委会的法律监督

  2013年，中国全国人大及其常委会共审议15件法律和有关法律问题的决定草案，通过了其中的11件；国务院制定了15件行政法规；有立法权的地方人大及其常委会制定并向全国人大常委会备案的地方性法规、自治条例、单行条例584件。截至2013年12月底，中国除现行宪法外，现行有效的法律共241件。

（一）制定和修改了一批法律

　　——制定旅游法。旅游业对扩大消费需求、优化产业结构、促进区域协调发展、深化国与国之间人民友谊等具有重要作用。为规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，2013年4月，全国人大常委会通过了旅游法。该法一是明确旅游者的权利义务。二是对旅游市场秩序、经营活动、旅游经营者资质、从业人员资格以及经营规则等作出规范。针对社会反响强烈的“零负团费”、“强迫购物”等旅游乱象，明确规定旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，不得指定具体购物场所，不得安排另行付费旅游项目等。三是完善旅游纠纷解决机制，对投受理、调解、仲裁、诉讼作出规定。四是明确政府在旅游发展规划、促进和监管等方面的责任。

　　——制定特种设备安全法。特种设备的安全关系人民群众的生命财产安全。2013年６月，全国人大常委会通过了特种设备安全法。该法一是明确国家对特种设备的生产、经营、使用，实施分类的、全过程的安全监督管理。二是确立了安全技术规范的法律地位，明确特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准。三是明确特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责。四是明确国家建立缺陷特种设备召回制度，规定因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的，特种设备生产单位应当立即停止生产，主动召回。五是确立特种设备的报废制度，规定存在严重事故隐患，无改造、维修价值，或者超过安全技术规范规定使用年限的特种设备应当及时报废。

　　——修改商标法。商标法自1983年3月施行以来，在保护商标专用权、推动经济社会发展方面发挥了重要作用。全国人大常委会曾于1993年和2001年对商标法进行过两次修改。2013年8月，全国人大常委会对商标法作出第三次修改。这次修改借鉴和吸收世界主要国家的先进经验和成熟做法，针对实践中存在的突出问题，对我国现行的商标制度进行了完善。一是扩大商标注册范围，明确声音可作为商标申请注册。二是对商标审查时限作出规定，商标局初步审查时限为九个月，对异议申请调查核实的时限为十二个月。三是完善商标注册异议制度，简化了异议程序，取消商标局对商标异议审查作出裁定的环节，规定商标局对异议进行审查后直接作出准予或者不予注册的决定，并将以侵犯在先权利为由提出异议的主体限定为在先权利人或者利害关系人。四是厘清驰名商标保护制度，明确对驰名商标实行个案认定、被动保护。五是严格商标侵权行为的法律责任，增加惩罚性赔偿规定，并提高法定的侵权赔偿数额。

　　——修改消费者权益保护法。现行消费者权益保护法自1993年颁布施行以来，对保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展，发挥了重要作用。2013年10月，全国人大常委会对消费者权益保护法作出修改。修改的主要内容：一是强调加强社会诚信建设。规定经营者向消费者提供商品或者服务，应当恪守社会公德，诚信经营，保障消费者的合法权益；不得设定不公平、不合理的交易条件，不得强制交易。二是充实细化消费者权益。明确保护消费者个人信息。三是强化经营者义务。强化了经营者的“三包”义务；加重了经营者的“举证义务”；明确经营者对缺陷商品负有召回的义务；规范经营者的格式条款。四是规范网络购物等新型消费方式。针对网络购物等新的消费方式特点，保护消费者的知情权、无理由退货权、损害赔偿请求权。五是完善消费者协会的职能。明确消费者协会履行公益性职责，有权提起公益性诉讼等。六是加重了经营者违法经营的责任。广告经营者、发布者设计、制作、发布食品药品的虚假广告，造成消费者损害的，应当与经营者承担连带责任；加大了对违法行为的惩罚性赔偿力度和行政处罚力度。七是进一步明确行政部门的监管职责。

　　——通过关于授权国务院在中国（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。为加快政府职能转变，创新对外开放模式，进一步探索深化改革开放的经验，2013年8月，全国人大常委会作出决定，授权国务院在上海外高桥保税区、上海外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区基础上设立的中国（上海）自由贸易试验区内，对国家规定实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》和《中华人民共和国中外合作经营企业法》规定的有关行政审批。并明确：这些行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

　　——通过关于废止有关劳动教养法律规定的决定。劳动教养制度实施50多年来，在维护社会治安秩序、预防和减少犯罪等方面发挥了应有的作用。随着社会主义民主法治建设的进步，劳动教养制度的历史作用已经完成，废止劳动教养制度的条件已经具备。2013年12月，全国人大常委会通过决定，明确废止《国务院关于劳动教养问题的决定》和《国务院关于劳动教养的补充规定》。并规定：在劳动教养制度废止前，依法作出的劳动教养决定有效；劳动教养制度废止后，对正在被依法执行劳动教养的人员，解除劳动教养，剩余期限不再执行。

　　——通过关于调整完善生育政策的决议。2013年12月，全国人大常委会作出关于调整完善生育政策的决议，指出：计划生育是我国的一项基本国策，必须长期坚持。当前，根据我国经济社会发展和人口形势的变化，逐步调整完善生育政策是必要的，同意启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策。各省、自治区、直辖市人大或其常委会应当根据人口与计划生育法和全国人大常委会的决议，结合本地实际情况，及时修改完善相关地方性法规或作出规定，依法组织实施。

　　2013年，全国人大常委会采取一揽子修改的方式，通过了关于修改《中华人民共和国文物保护法》等十二部法律的决定、关于修改《中华人民共和国海洋环境保护法》等七部法律的决定，取消和下放部分法律设定的行政审批事项；还审议了环境保护法修订草案、资产评估法草案、行政诉讼法修正案草案、军事设施保护法修正案草案等。

　　2013年，全国人大常委会还编制了十二届全国人大常委会五年立法规划，提出了明确的立法目标任务、工作要求和落实措施。其中，条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目47件，主要有：修改立法法、人民法院组织法、人民检察院组织法、预算法、行政诉讼法、行政复议法、证券法、税收征收管理法、食品安全法等，制定基本医疗卫生法、粮食法、土壤污染防治法、慈善事业法、增值税法等若干单行税法等。需要抓紧工作、待条件成熟时提请审议的立法项目21件，主要有：修改反不正当竞争法、中国人民银行法、矿产资源法等，制定电子商务法、社区矫正法、核安全法、发展规划法等。为落实立法规划、加强和改进立法工作，2013年10月，召开全国人大常委会立法工作会议，全面部署十二届全国人大常委会立法工作。

（二）制定和修改了一批行政法规、地方性法规

　　2013年，国务院依据宪法和法律规定的职权，制定和修改了一批行政法规。在深化改革开放方面，制定了外国人入境出境管理条例、铁路安全管理条例，修订了外资保险公司管理条例、国际收支统计申报办法。在推进生态文明建设方面，制定了城镇排水与污水处理条例、畜禽规模养殖污染防治条例。在维护国家安全方面，制定了长江三峡水利枢纽安全保卫条例。在保护知识产权方面，修订了计算机软件保护条例、著作权法实施条例、信息网络传播权保护条例、植物新品种保护条例。为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，国务院对取消和下放行政审批项目涉及的法律、行政法规进行了清理，作出了关于废止和修改部分行政法规的决定、关于修改部分行政法规的决定，废止了煤炭生产许可证管理办法，对期货交易管理条例、船员条例等38部行政法规的部分条款作了修改。

　　2013年，有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，遵循与宪法、法律、行政法规不抵触和有地方特色、可操作的原则，制定了一批地方性法规。如，在加快转变经济发展方式、推动科学发展方面，北京市制定了促进中小企业发展条例，贵州省制定了扶贫开发条例，福建省制定了闽台农业合作条例，河南省制定了政府非税收入管理条例。在加强民主政治建设、规范国家权力运行方面，云南省制定了村民委员会选举办法，四川省制定了财政监督条例、政务服务条例，甘肃省制定了统计管理条例，云南省、青海省制定了预防职务犯罪工作条例。在加强文化建设、推进文化大发展大繁荣方面，云南省制定了非物质文化遗产保护条例，四川省制定了公共图书馆条例。在保障和改善民生、加强和创新社会管理方面，辽宁省制定了职工劳动权益保障条例，广西壮族自治区制定了艾滋病防治条例，广东省制定了反走私综合治理条例。在节约资源、保护环境、加快生态文明建设方面，海南省制定了饮用水水源保护条例，山西省制定了森林公园条例，青海省制定了湿地保护条例，陕西省制定了水土保持条例，浙江省制定了机动车排气污染防治条例，河南省制定了减少污染物排放条例。

（三）继续推进科学立法、民主立法

　　2013年，全国人大常委会把提高立法质量作为加强和改进立法工作的重中之重，在推进科学立法、民主立法方面迈出新步伐。一是注重增强法律的可执行性、可操作性，法律规定能具体就尽量具体，能明确就尽量明确。二是探索开展法律案通过前评估工作，在法律草案提请审议、拟建议表决通过之前，增加前置评估环节，邀请全国人大代表、公众代表、相关经营者、机构代表、专家学者、主管部门代表等，对法律出台的时机、立法的社会影响、法律条文的科学性合理性等进行综合评估。三是改进以往只向社会公布法律草案初次审议稿征求意见的做法，将法律草案的二次审议稿也向社会公开，再次征求民意。四是通过实地考察、暗访、调查统计等多种方式，加强立法调研工作，最大程度地掌握真实情况。五是更加注重发挥人大代表在立法中的作用，邀请人大代表参与立法调研、座谈会、论证会，认真研究吸纳代表议案建议提出的意见，全年有约300名全国人大代表应邀列席全国人大常委会会议，参与常委会会议对法律案的审议。

　　2013年，国务院继续推进行政法规草案公开征求意见工作，全年共有9件拟提请全国人大常委会审议的法律草案和拟由国务院通过的行政法规草案，在中国政府法制信息网上全文公布，征求社会各界意见。

　　2013年，有立法权的地方人大及其常委会，通过公布地方性法规草案公开征集意见，向社会公开征集五年立法规划建议、年度立法选题和建议；对拟提请审议表决的法规评估论证、开展网上立法听证；召开立法情况说明会、法制建设顾问专题座谈会、邀请公众参与立法座谈，开展立法协商；遴选各级人大代表参与立法工作；聘任立法顾问、立法咨询专家、法制咨询组，成立立法咨询专家库；开设立法官方微博；向社会通报立法专题调研情况等多种方式，不断拓展人民有序参与立法途径，提高立法的科学化、民主化水平。

（四）全国人大常委会的法律监督

　　2013年，全国人大常委会以增强监督实效为重点，依法行使监督职权，着力加强对宪法和法律实施情况的监督检查，加强对“一府两院”工作的监督，有效规范政府行为、促进司法公信力提高，维护国家法制统一、尊严、权威，维护公共利益和人民利益。

　　——对法律实施情况进行检查。2013年，全国人大常委会共检查了义务教育法、可再生能源法、气象法、行政复议法等4部法律的实施情况。

　　对义务教育法，重点检查了义务教育经费保障、管理及使用，农村教师队伍建设，促进义务教育均衡发展，贯彻教育方针、实施素质教育，提高教育质量等情况。对可再生能源法，重点检查了法律实施中存在的主要问题，配套法规的制定，与其他法律的衔接问题等情况。对气象法，重点检查了气象灾害防御、气象资源开发利用、气象设施和气象探测环境保护等有关法律制度落实，气象法配套法律法规制定，基层气象防灾减灾和公共气象服务体系建设，双重计划财务体制落实等情况。对行政复议法，重点检查了贯彻实施行政复议法的主要措施及其效果，行政复议能力建设，行政复议与相关制度的衔接，行政复议法实施中存在的主要问题等情况。在检查上述4部法律实施情况的过程中，常委会组成人员还就修改完善相关法律制度提出了意见和建议。国务院及其有关部门高度重视全国人大常委会在检查法律实施情况中提出的意见和建议，采取了一系列改进措施。

　　——听取和审议专项工作报告。2013年，全国人大常委会听取和审议了国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告，关于2012年中央决算的报告，关于2012年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告，关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告，关于城镇化建设工作情况的报告，关于农村金融改革发展工作情况的报告，关于今年以来国民经济和社会发展计划执行情况的报告，关于今年以来预算执行情况的报告，关于传染病防治工作和传染病防治法实施情况的报告，关于深入实施西部大开发战略情况的报告，关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告，关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施中期评估报告，关于农村扶贫开发工作情况的报告；听取和审议了最高人民法院关于人民陪审员决定执行和人民陪审员工作情况的报告，最高人民检察院关于检察机关反贪污贿赂工作情况的报告。听取和审议的这些报告，涉及经济工作、法治建设、民生问题、生态环境保护等多个方面。其中，10月份的常委会会议听取审议的国务院关于国家财政科技资金分配与使用情况的报告，并进行了专题询问。这是全国人大常委会首次重点就某一具体领域财政资金的使用情况开展监督。

　　——对规范性文件进行备案审查。全国人大常委会重视规范性文件备案审查工作，加强了对备案法规、司法解释的主动审查。2013年，对国务院新制定的15件行政法规，最高人民法院、最高人民检察院新制定的32件司法解释，逐件逐条进行了审查。

　　经过两年努力，从2011年4月开始启动的对现行司法解释和具有司法解释性质的其他规范性文件进行集中清理的工作基本完成，2013年4月的常委会会议听取和审议了全国人大常委会法制工作委员会关于司法解释集中清理工作情况的报告。常委会组成人员普遍认为，这次集中清理对于维护国家法制统一、保证法律正确实施具有重要意义，提出要继续抓好相关后续工作，对确定需要修改的187件司法解释和司法解释性质文件，应明确工作时限并抓紧进行，进一步推进司法解释规范化。常委会组成人员强调，制定司法解释应当遵循立法原意和法律确定的原则，在法律规定的范围内进行解释。要根据法律制定、修改或者废止的新情况、新要求，及时清理相关司法解释，形成常态化的清理工作机制，保证司法解释与国家立法相一致，更好地发挥司法解释在指导审判、检察工作中的作用。最高人民法院、最高人民检察院对全国人大常委会组成人员的审议意见进行了专门研究，按照全国人大常委会的要求，开展了司法解释和司法解释性质文件的修改工作，确保2014年年底之前按期高质量完成，同时采取有效措施进一步加强和规范司法解释工作，推动法律统一正确实施，并于2013年12月向全国人大常委会书面报告了相关落实情况。

二、关于依法行政

和行政执法体制机制改革

　　2013年，中国各级政府坚持依法行政，用法治方式履行政府职能、推动改革发展，进一步深化法治政府建设，推进行政执法体制机制改革，各项工作取得了新的成绩。

（一）推进政府职能转变

　　——依法取消和下放行政审批项目。2013年5月、7月和11月，国务院三次决定取消和下放共221项行政审批项目，重点是经济领域投资、生产经营活动的项目，包括一些对企业投资项目的核准，涉及企业生产经营活动的许可，以及涉及企业、社会组织和个人的资质资格认定等。为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，国务院对取消和下放行政审批项目涉及的38部行政法规进行了修改，并废止了1部行政法规。对取消和下放行政审批项目涉及的18部法律，国务院依照法定程序提请全国人大常委会修订相关法律规定。截至2013年12月底，国务院各部门行政审批事项共1700多项。

　　——严格控制新设行政许可。为巩固行政审批制度成果，遏制行政审批边减边增、明减暗增，在总结多年来中央和地方行政审批制度改革的做法和经验基础上，国务院于2013年9月发布关于严格控制新设行政许可的通知，要求今后起草法律草案、行政法规草案一般不新设行政许可；从保障企业和个人投资自主权、放宽市场准入、降低企业和个人的投资创业门槛等方面，明确了不得新设行政许可的十六种具体情形，除法律、行政法规规定外，行政许可一律不得收费；确需新设的，必须严格遵守行政许可法的规定，严格设定标准。

　　——改革注册资本登记制度。2013年10月，国务院常务会议审议通过注册资本登记制度改革方案，决定放宽注册资本登记条件，将公司注册资本实缴登记制改为认缴登记制，取消公司注册资本最低限额，放松市场主体的准入管制，以进一步优化营商环境，降低创业成本，激发社会投资活力和创造力。为了使这一改革于法有据，国务院及时向全国人大常委会提出议案，对公司法的相关条款进行了修改。

（二）推进行政执法体制机制改革

　　行政执法体制机制经过多年改革，行政处罚权相对集中，综合执法的领域已从最初的城市管理逐步扩展到文化、旅游、矿山安全、农业、林业、水利、交通等领域，初步解决了多头执法、相互扯皮、执法扰民、执法谋私等问题。但是，对照依法行政、建设法治政府的标准，对照人民群众的要求，行政执法改革仍然任重道远；行政执法领域问题频发，尤其是城管执法问题在全社会引起强烈反响和指责，社会舆论呼唤深化行政执法改革。根据党的十八届三中全会《决定》关于“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”和“完善行政执法程序”的要求，以及《决定》提出的一系列重大的改革措施，各级行政机关继续深入推进行政执法体制和机制的改革。

　　——各地方进一步完善推进城市管理综合行政执法相关制度，出台了推行相对集中行政处罚权和综合行政执法等具体规定，着力理顺城管行政执法体制，提高执法水平。其中，上海、浙江等11个省（市）制定了地方性法规，北京、天津等34个省（市）制定了地方政府规章。上海市制定的《上海市城市管理行政执法条例》，在理顺体制、规范行为、提高效能、完善监管等方面做出了具体规定。北京市出台的《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》，建立了案件审理委员会议事规则、重大行政处罚案件备案办法、行政决策规则、城管执法人员资格管理等制度，同时还加强了社会监督网络、城管监督员等社会监督制度建设。

　　——规范行政执法程序。各地方、各部门不断完善行政执法程序制度，加强对行政执法主体和人员的清理审查力度，深入推行行政执法责任制。全国共制定行政执法程序的地方性法规23部、地方政府规章260部、部门规章129部。北京市先后颁布了《北京市实施行政处罚程序若干规定》、《北京市行政强制案卷标准》、《关于对〈行政强制法〉若干实施问题的研究意见》等规定。山西省、上海市、南昌市、沈阳市专门就行政检查程序作了规定。

　　——行政执法监督。各地方通过行政执法案卷评查、行政执法主体资格审查和对行政执法违法案件查处等，加强对行政执法监督的力度，深入推行行政执法责任制。各地方不断加强行政执法信息化建设，如江苏省政府推行行政权力网上公开透明运行，在清理和规范行政权力基础上，统一行政权力事项名称和编码，统一行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收以及其他行政权力事项和流程，开展网上申请、办理、反馈、咨询、投诉等服务，在全省基本实现行政权力事项全覆盖。陕西省组织对宝鸡等6个设区市进行秦岭生态环境保护行政执法综合检查，对“延安市城市管理综合执法人员粗暴执法”等新闻媒体和群众反映的问题进行调查处理并通过省政府门户网站向社会公布。河南省通过换证审核对行政执法主体资格和行政执法人员资格进行审查、清理，共认定3950个单位不具有执法主体资格，确认45416个申请人员不符合持证条件。

（三）加强法规规章备案审查工作

　　2013年，国务院共收到报送备案的法规规章1204件。经审查，对其中1196件进行了备案登记(其中地方性法规517件，地方政府规章546件，部门规章133件)，对其中6件不予备案登记，2件暂缓办理备案登记。全年共收到社会公众提出的书面审查建议49件，办结20件。

（四）推进行政复议工作

　　2013年，国务院共收到行政复议申请2112件（含2012年结转的334件），在办案件共计2446件，其中立案受理608件，办结944件。配合全国人大常委会开展行政复议法执法检查，进一步梳理行政复议法实施中存在的问题，为行政复议法的修订明确了主要思路和内容。

三、关于审判、检察、公安

和司法行政工作

（一）审判工作

　　2013年，最高人民法院受理案件11016件，审结9716件；地方各级人民法院受理案件1421.7万件，审结、执结1294.7万件。

　　——依法惩治犯罪、保障人权、化解矛盾。2013年，各级法院审结一审刑事案件95.4万件，判处罪犯115.8万人。依法严惩煽动分裂国家、暴力恐怖袭击等危害国家安全和公共安全犯罪，严惩严重危害人民群众生命财产安全的犯罪，审结杀人、抢劫、绑架、爆炸、强奸、拐卖妇女儿童、黑社会性质组织犯罪等案件25万件，