“法制副主任”破解基层难题

    广东省惠州市的“法制副主任”制度充分发挥法律事务指导员、法律知识宣传员、矛盾纠纷调解员、利益诉求引导员、社情民意信息员、幸福村（居）倡导员等“六大员”作用，推动基层民主法治建设和经济社会发展。

　　每次来到惠州市惠阳区沙田镇田头村，广东日升律师事务所主任律师钟君安都会被村民团团围住。

　　从最初村里的“法律顾问”到现在的“法制副主任”，钟君安经常免费为村民提供法律咨询和服务，参与村里大事小情的解决。

　　遇有矛盾纠纷，过去农村干部都习惯用老办法来处理，凭威信、讲感情、“和稀泥”，效果往往不理想。但现在，作为法制副主任的钟君安会从专业角度对矛盾纠纷进行法理分析、判断，帮助矛盾各方认清问题症结，在法律框架内提出各方都能接受的解决方案。

    5年下来，不仅村民的法律意识明显增强，而且这种在法治框架内解决问题的渠道还对基层矛盾起到了良好预防、调解效果。

　　如今，在广东省惠州市的1249个村（社区）全部聘任了“法制副主任”，实现了“全覆盖”。

　　截至2013年底，惠州市通过“法制副主任”制度共化解矛盾纠纷3210件，协助调解矛盾纠纷965宗，提供法律援助482人次，妥善处理集体上访事件28宗，有效地维护了基层和谐稳定。

法律进村、进社区

　　近年来，随着经济社会快速发展、城镇化进程加快和基层群众权利意识的不断增强，影响社会不稳定因素日益增多。和全国大多数地方一样，惠州市各类社会矛盾也呈现集中多发态势。

　　矛盾多发令惠州市基层组织的薄弱劣势凸显。事实上，当时的情况是，村（居）两委干部、村（居）民的法治意识不强，法律信仰缺失，传统的处理方法已不适应形势发展的需要，农村（社区）基层问题已成为影响全市改革发展的重要因素。

　　为破解这些难题，惠州市积极探索化解矛盾的新机制，并达成共识，即法律必须进村、进社区。在此种情况下，“法制副主任”制度应运而生。

　　发展5年来的事实证明，该制度不仅因社会各界的普遍关注而家喻户晓，也成为基层社会管理创新中不可多得的典型。

　　惠城区和惠阳区是“法制副主任”制度最早开始试点的县区，这两个区先后于2009年和2010年开展了村委聘任“法制副村长（副主任）”和“法律顾问”制度试点工作，其中惠城区探索建立律师和基层法律工作者担任村“法制副村长”，惠阳区聘请执业律师担任村“法律顾问”。

　　两年运行相对稳定和成熟后，到2011年，惠州市对试点工作进行了认真总结，认为其具备了推广价值和可能，并正式将“法制副村长”“法律顾问”的名称统一为“法制副主任”。

　　至此，“法制副主任”功能定位进一步明确，即通过帮助修订和完善村规民约、审查集体经济合同，开展法制宣传、法律援助、法律服务和矛盾纠纷调解等有效的法律服务，培育基层干部群众法治理念，以法治思维和法治方式推动基层社会治理，提升治理水平。

　　推行这项制度后，惠州市大多数村都做到了“小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交”，矛盾纠纷第一时间化解在基层。

    因土地权属，惠阳区沙田镇田头村两个相邻的村民小组产生纠纷已多年，甚至发展到要打架的地步。村委会左右为难，后来该村“法制副主任”钟君安出面调解，先打感情牌，再为两组“支招”，建议双方按土地面积平均分配。

    听了钟君安的意见和建议后，两个村小组最终握手言和，化解了多年积怨。其中一个村民小组长黄卫忠说，钟律师很会平衡大家的利益，他的调解方法村民们能够接受。

　　而“法制副主任”制度并非短期行为，为了建立长效机制，惠州市人大常委会还把“法律进村、进社区”作为监督检查的重要内容列入工作要点，以此作为制度保障。

突破制度实施“瓶颈”

　　在惠州，“法制副主任”制度要达到“全覆盖”的最大瓶颈就是：要有一大批法律工作者的参与。

　　为了解决这一“瓶颈”，惠州市组建了一支由律师界、政法机关、行政机关、企业事业单位、教学机构、社会团体等具有法律知识人员参加的法制宣传志愿者队伍，从1500名自愿报名的志愿者中严格挑选出919名符合条件的人担任“法制副主任”，其中339名为执业律师，公检法干警355人，其他法律志愿者200多人。

　　“法制副主任”采取聘任制，并签订聘用合同，按合同约定，法制副主任一年内到村（居）履职时间不少于48小时，并实行交通、误餐、通讯等费用补贴。

　　同时，惠州市还组建了法制宣传志愿者总队和秘书处，各县（区）、市直单位和律师协会各成立支队和秘书处。各个机构定期举办基层社情民意、业务知识、服务技巧等专题培训，有效提高了“法制副主任”队伍的法律服务水平和工作积极性。 

　　为了使“法制副主任”有更大的舞台，惠州市还把“法制副主任”工作融入到综治信访维稳工作、“四民主工作法”、“村（居）民小组议事规则”、司法惠民工作站、诚信守法先进户（企业）创建、按法律框架解决基层矛盾、企业依法治理等各项工作机制和平台建设之中，“法制副主任”发挥着越来越重要的作用。

　　自惠州市推行“法制副主任”制度以来，建立起了党委领导、政府负责、人大监督、社会法律工作者广泛参与、村（居）委密切配合支持、各方合力推进的领导体制和工作机制，形成了一套以惠民利民为目的的新型基层治理模式。

  “法制副主任”一身多能，担当着法律事务指导员、法律知识宣传员、矛盾纠纷调解员、利益诉求引导员、社情民意信息员、幸福村（居）倡导员的作用。

　　实践证明这一体制机制符合实际，行之有效。

　　值得一提的是，“法制副主任”虽然在村（居）委会有办公地方，但又与村两委工作不会发生交叉和冲突。

　　对此，该项制度的设计者特别明确“法制副主任”，不是村（居）委会成员，不参与村（居）事务决策管理、不干涉村（居）日常事务管理活动。其基本职责就是向村、社区和居民传播法治精神，提供法律服务。

实际行动化解误解

　　此前在惠州市，不安全、不和谐因素主要集中在群众涉及劳资合同、土地承包、市场交易和行政诉讼中，而要想帮助群众防范法律风险，消除不和谐因素，促进经济社会和谐发展，种种问题皆需要“法律明白人”介入。

　　有了“法制副主任”后，许多村民有事都会主动找“法制副主任”征询意见并相信“法制副主任”调解，不少村（居）民由原来遇到矛盾纠纷动辄说“我打你”转变为“我告你”，由用土办法解决到学会了遵循法律途径解决矛盾纠纷。

　　村民对法律知识的迫切需求令众多“法制副主任”有了更多用武之地，也增加了他们为民服务的信心。

　　制度实施初期，不少村干部担心“法制副主任”会干涉村务，怕影响工作开展。但事实上，“法制副主任”身份超脱，并不参与村（居）事务决策管理。

　　而“法制副主任”所做的工作，也让不少村（居）支部书记和主任刮目相看，像惠城区水北社区的“法制副主任”杨健华律师，为社区集体物业出租挽回300多万元的经济损失，惠阳区秋长街道周田村“法制副主任”徐稳律师，为该村成功申请4A国家旅游景区提出了重要的法律建议。

　　这让村（居）干部对“法制副主任”制度进一步认可，对法治治村更加认同，村（居）干部学法、守法、用法的积极性和自觉性明显增强和提高。

　　田头村村委副书记朱伟华说，以前对法律法规把握不准，开会讨论村务决策时，往往对村民的意见建议可不可行，会不会违法、违规心里没底，容易激化矛盾。“现在有了‘法制副主任’帮忙把关，村干部有底气了，工作也顺畅了。”

　　“法制副主任”制度去除行政化，遵循自愿原则，既不强迫律师等法律工作者无偿提供法律服务，也不强令服务对象接受服务。以中立角色出现，以法律为准绳，以平等自愿为基础，以公平公正公开为原则，促进矛盾纠纷的有效解决且易为矛盾双方所接受。

　　“法制副主任”利用节假日进村入户，对于他们的到来，村民当初以为“法制副主任”是政府派来的、不可信，但通过身边的案例发现“法制副主任”以志愿者身份开展法律服务，不是村官，也不是本村本土人，不收费，其中立身份更容易让他们接受。现在村民遇到法律问题都会主动去找“法制副主任”解决。

　　结合群众身边的案例，“法制副主任”采取以案说法、通俗易懂的形式开展法制讲座和现场法律咨询，有效提高了群众的法治观念和法治意识。据统计，推行制度以来，“法制副主任”共解答群众法律咨询54563次，提供法律意见3226条，开展法制宣传、讲座3100多次。

　　惠东县平山街道青云社区“法制副主任”宋荣辉去年因成功化解了20多宗矛盾纠纷，而成为当地小有名气的名人。

仍需进一步完善

　　2013年6月，广东省委书记胡春华在沙田镇调研时给予了“法制副主任”高度评价，他认为：“法制副主任”工作适应了基层民主法治建设新形势，为基层民主法治建设和法治惠民找到了好抓手。

　　不过，惠州市“法制副主任”工作虽然取得了一定成效，但也存在一定问题。诸如，部分县（区）工作开展不平衡、部分镇（街）领导认识不到位、部分“法制副主任”未能充分履职、“法制副主任”队伍中律师等法律专业人员比例偏低、公检法等公务人员身份角色与发挥作用存在矛盾、“法制副主任”制度有效性和长期性的制度设计还需加强等。

　　下一步，针对出现的问题，惠州市有关方面将着力完善“法制副主任”人员结构，根据履职情况调整和更换一批不称职的人员。进一步发动执业律师参与，加大社会律师在“法制副主任”中的所占比例。初步预计，在2014年，惠州市“法制副主任”制度将增加250名律师，达到总数的60%以上，律师成为制度队伍的主体，充分体现“法制副主任”的中立性、专业性和社会性。

2014年3月26日，就深化“法制副主任”制度，惠州市法学会还召集各方组织了研讨会，会上，“法制副主任”制度得到了与会专家学者和社会各界的一致首肯。专家们一致认为：“该项制度是引发全省乃至全国关注而富有惠州特色的群众工作品牌，创造了新的历史条件下法治中国建设和基层治理实践的‘惠州经验’。”