基层调解组织存在问题解析

我国宪法、民事诉讼法、国务院的行政法规以及最高人民法院的司法解释均对基层调解组织的调解工作作了详细规定，但近年来随着民事案件数量的剧增，人民调解的利用率逐渐下降，总结起来，主要存在以下突出问题：

一是机构庞大臃肿，人员素质低下，懒政滥权不作为现象频发，社会公信力丧失。改革开放以来，我国的行政机关和各级基层组织的编制人员虽然扩大了，但各行业、各部门、各级组织的相应工作职能没有得到提升。以我所在社区居委会为例，2004年前就3个人（全为非公职人员），现在15个人（有3名公务员），但不尽职、不作为问题没有根本解决。

二是对人民调解工作的社会定位存在偏差，民调人员业务素养亟待提高。我国法律明确规定，人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下调解民间纠纷的群众性组织。但由于长期以来，许多地方调委会在行政化中未重视人民调解应有的群众性、自治性，再加上目前从事民调工作者多为居委会成员或退休人员，文化程度低，法律知识浅，主要依靠个人信任和资历，对现在城市“陌生人社会”所遇到的诸多矛盾纠纷，则力不从心，无力解纠，甚至在某些情况下这些调解员本身就是纠纷的一方，譬如物业、供热等案件，由此，在今天法治、规则与权力的语境中，人们自然会首先选择更具有权威性的法院来解决纠纷，如此又加剧了人民调解被闲置、冷落及至消亡的命运。

三是人民调解协议的效力仍未得到妥善解决，其确定力和执行力落实不够。尽管国际2002年的司法文件和司法解释规定了人民调解协议具有合同性质，但此权宜性的过度设计并没有圆满解决调解协议的效力问题，与当事人双方自行协商解决的协议相比，并没有显示出人民调解制度的优势和更强的法律效力来。另一方面，基层调解组织完全是在“法院之外”孤立地进行调解工作，达成的调解协议一旦当事人反悔，所有工作都付之东流，调解不成的纠纷起诉到法院，法院又要进行完全相同的调解，从而形成两次调解的重复局面。因此，这种连锁反应形成的恶性循环，使许多民众遇到纠纷或矛盾时，不再寄希望于人民调解机构，从而大小矛盾纠纷都涌向法院，致使法院不堪重负，承担更多社会矛盾风险。

由此可见，当前法院与其他部门、其他组织联动联合建立起的解决纠纷的机制，仍然缺乏科学性，而建立起民众熟知、民众信任、民众愿意选择并且卓有成效的社会矛盾化解机制，则更为关键和重要。

（作者单位：新疆奎屯市人民法院）