信访信息化之路

在新一波信访信息化的大潮中，需警惕信访信息化过程中“只坐诊不把脉”的问题。

富有中国特色的信访制度，在历史上发挥过重要的作用。但50多年之后的今天，信访制度面临一个新的改革关口。

2004年，中国社会科学院一份调查显示，实际上通过上访解决的问题只有2‰。有90.5％的是为了“让中央知道情况”；88.5％是为了“给地方政府施加压力”。

10年后的今天，信访改革仍然是摆在主政者面前的一个难题。在众多的改革方案中，走信息化道路，全面开展网络信访业务，已经达成了共识。

4月11日，全国网上信访工作现场推进会上传出消息，今年年底，新的全国网上信访信息系统将基本建成，达到运行条件，实现信访业务全部在网上流转。这一消息再次明确了信访改革信息化方向。 

网上信访大势所趋　

中国的信访制度正在进行一场前所未有的全面改革。这场改革自十八大之后，速度与广度明显加快。　

1992年后，中国社会进入快速转型发展期，也进入了矛盾多发期。与此同时，信访也开始增多。

据《人民日报》报道，从1992年起，全国信访总量开始连续12年攀升，2004年达到历史峰值。

2005年，新修订的国务院《信访条例》正式发布，当年5月1日开始施行。

“信访排名”制度也始于此。《信访条例》规定，各级政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。

此后，国家信访部门每月会对各省(市、区)“非正常上访”人次数进行排名，各省市信访部门也会对各地市排名，直至县市及乡镇政府。由此，信访工作逐渐演变成为对当地党政干部政绩考核的指标之一。

异化的“信访排名”给地方政府官员带来巨大压力，他们想方设法减少“非正常上访”，由此引发的“上访者”被殴打、被非法拘禁等现象也被曝出。

党的十八大报告提出“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动的工作体系，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保证渠道”。

在十八大后的首次全国政法工作会议后，涉法涉诉信访改革与劳教制度改革、司法权力运行机制改革以及户籍制度改革一道成为工作重点。

2013年11月开始，国家有关部门决定，信访工作将不再简单地以信访数量多少为通报标准，不再搞全国范围的排名、通报。

同时，有关部门确立了“把矛盾化解在当地”的新思路，规定中央与地方之间建立点对点的通报机制，完善信访约谈制度，帮助地方反省问题，研究对策，督促落实解决信访问题的责任，确保对群众的合法合理诉求解决到位。

2014年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》（下称《意见》）规定，领导干部接访频率，不简单以信访数量多少为标准进行考评，诉讼与信访严格分离。

这被看作是继改变信访排名通报制度后，信访制度改革的又一举措。

在作出“不再受理越级上访，通过网络信访不受限制”的规定后，《意见》同时指出，实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设。

针对信访信息化建设，国家信访局局长舒晓琴在全国网上信访工作现场推进会上明确表示：“要充分认识推进信访信息化建设的现实紧迫性，全面放开投诉受理内容是大势所趋、形势所需。”

信访业务全部网上流转  

阳光信访是信访制度改革的一大布局。早在党的十七届四中全会上就提出，要“健全联系群众制度、创新联系群众方式，拓宽社情民意反映渠道，加强和改进信访工作，健全反腐倡廉网络举报和受理机制”。

随着信访改革的深入，网上信访日益受到重视。2007年，全国“网上信访”试点工作部署会议召开，时任中共中央总书记胡锦涛对开展“网上信访”工作作了重要批示。

随后，中央联席会议办公室、国家信访局迅速进行了安排部署，选取了100家单位进行“网上信访”试点。

为此，新华网廉政频道汇总了中央和地方网上信访举报渠道，主要包括举报电话、信箱等，并表示这一汇总已“经有关部门批准”。

新华网公布的信访举报渠道，共有32个中央部委，并同时公布了新华社、《人民日报》《检察日报》三家媒体的反腐举报方式。

得益于互联网的发展，网上信访模式开始突破传统的信箱与电话方式。一种全新的全部通过网络的信访渠道逐渐形成了。

《民主与法制》社记者在国家信访局和各地方信访局网站发现，一个专门的“网上信访”模式已经初步形成。

这种模式由“网上投诉”“信访事项查询”“信访指南”等几大模块组成。

上访者通过信访局网站，可以注册账号，登录后可直接进入投诉界面，再按照要求填写标题、事发地、问题类别、可否公开、投诉内容等，然后点击“提交”键，即可完成投诉。

不仅如此，网上信访还提供了查询功能。上访者如果需要对提交投诉事项办理情况进行查询，在输入所注册的用户名、密码后，点击“查询投诉事项”即可进行查询。此外，网上信访还提供了评价功能。

从2013年7月1日起，国家信访局门户网站网上投诉全面放开受理内容，次日该网站甚至一度出现瘫痪情况。

2013年11月28日，国家信访局副局长李皋对外表示，国家信访局门户网站网上投诉自7月1日全面放开受理内容以来，截至11月25日，共受理的投诉超过13万件，其中有具体诉求的占到了93％，平均每个工作日受理的投诉在1200件以上。

据统计，2013年，全国受理网上信访事项达248万件次，一些地方网上信访量已超过传统信访量。

2014年4月12日的全国网上信访工作现场推进会上，全国网上信访信息系统建设时间表正式出炉。根据部署，到2014年12月31日前，新的全国网上信访信息系统将基本建成，达到运行条件，实现信访业务全部在网上流转。

新的全国网上信访信息系统，将依托互联网建设，由中央本级系统、省级系统和数据交换平台组成，未来将把来信、来访、来电、网上投诉、视频接访等形式反映的信访事项全部纳入系统，统一进行流转，实现对所有信访形式的全覆盖。

根据时间表，国家信访局将在今年5月制定下发统一的数据接口标准，6月完成系统开发、系统集成、项目监理、硬件采购等方面的招标工作。

警惕“只坐诊不把脉”

信访信息化最终实现信访业务全部网上流转的目标，已经非常明确。

国家信访局局长舒晓琴明确表示：“推进网上信访工作，就是要利用网络平台公开信访事项办理过程和结果，保障群众在信访领域的知情权、参与权、表达权、监督权，引导群众有序参与、接受群众民主监督。”

但网上信访毕竟还处于起步阶段，在迅速响应群众合理诉求，把矛盾消弭在基层、消弭在萌芽状态的同时，也不乏一些信访平台有消极、懈怠现象，群众反映的诉求迟迟得不到回应。

比如，2013年5月曾有媒体报道，一位网友2010年8月在海南省政府网站的信访栏目“上访”，3年后才收到回复。

针对这些现象，新华社一篇评论指出，在新一波信访信息化的大潮中，需警惕信访信息化过程中“只坐诊不把脉”的问题。

因此，如何管好、用好网上信访平台显得至关重要。一个合理的建议是，将投诉内容和处理结果透明化、阳光化，实现从网上到网下的联动，健全收集群众诉求之后的跟踪监督、责任追究制度。

信访主管部门也意识到潜在的问题。国家信访局副局长李皋曾公开表示，网上信访下一步将重点抓三件事情：依托互联网，建立覆盖全国的网上信访受理平台，形成网上受理、网下办理、网上回复的工作机制；进一步规范网上信访的办理工作规程和规则，指导全国网上信访的规范化和法制化；建立群众满意度评价体系，让投诉的群众在网上可以查询、跟踪、监督、评价整个事项办理的全过程。

但问题并不局限于此。中国政法大学副校长马怀德指出，开通网上信访一个重要原因，是为了规范当前信访秩序。信访的本意是一种民意表达机制，这几年有些扭曲了，变成了纠纷矛盾的化解机制。

针对信访制度改革的未来趋势，中共中央党校教授辛鸣认为，信访制度是老百姓表达诉求的一条重要通道，也是党了解群众意见的重要方式，如何科学合理设计执行信访工作考核评价制度尤为关键。

国家行政学院法学教授杨小军表示，依靠法律途径、依法办事，是从源头改革信访工作的方向，这就需要提高司法的透明度和公正度。