加快完善空域使用权配置地方立法

　　“十五五”规划纲要提出：“提升低空空域管理精细化水平，加强适航审定能力建设，强化低空飞行安全保障”“推进生物医药、智能驾驶、低空经济等新兴领域立法”。这为低空经济发展指明了方向。低空经济以无人机、电动垂直起降飞行器为核心载体，聚焦相对高度1000米以下空域，是数字经济向三维空间拓展的关键形态，是发展新质生产力的重要引擎。

　　当前，我国低空经济产业活力持续迸发。据专业财经媒体报道，2025年全年，我国累计注册近5万家低空经济相关企业，相比2024年同期增加139.8%；2025年底，我国低空经济相关企业在业存续16.2万家。以无人机等为核心载体的低空产业应用已在城市治理、电力巡检等场景形成成熟的商业闭环。法治建设方面，随着新修订的《中华人民共和国民用航空法》正式将低空经济纳入法律体系，我国形成了包括《通用航空飞行管制条例》《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》《国家空域基础分类方法》等在内的整体低空经济发展顶层法治框架。但具体落地规则还需各地因地制宜进行细化，尤其是建立低空空域使用权制度。

　　加快地方立法，完善低空空域使用权配置。低空空域权属制度是整个低空经济法律体系的逻辑起点与制度基石。作为国家领土的自然延伸，低空空域兼具主权属性与自然资源属性。主权属性关乎国家安全与空防秩序，是产业发展的安全底线。自然资源属性则决定了其作为稀缺生产要素的经济价值，需要通过科学配置实现效益最大化。我国宪法第九条的开放性规定，为低空空域国家所有提供了根本法依据。坚持空域国家所有，并非意味着国家垄断使用，而是要更好地保障空域的公共属性与安全秩序。空域使用权配置的本质，是在所有权国有的前提下，依法向市场主体让渡使用权，实现所有权与使用权分离，这与国有土地使用权依法出让的设计一脉相承。盘活空域资源离不开法治保障，依据民法典用益物权规则，地方立法应明确空域使用权的行使边界、期限与运行规则，稳定市场预期，引导社会资本参与产业发展。

　　各地应立足本地资源禀赋先行先试，形成四类空域使用权配置模式，为全国制度完善积累基层经验。一是政府许可、国企共建的公共服务模式。以河北白洋淀无人机水上邮路为代表，政府出具空域使用许可，省属国企联合通信、邮政等主体协同运营，重点服务水域乡村的信件报刊、应急药品等民生物资配送，打通水乡配送“空中‘最后一公里’”。该模式权责清晰、安全性强，适用于民生保障类场景。二是精细分类、动态释放的智慧调度模式。比如，河北雄安新区打造“1中心+3平台+N场景”动态空域调度体系，按风险等级划设空域，依托数字化平台实现资源时空复用，显著提升利用效率。但该模式对数字基础设施与技术能力要求较高，推广范围受限。三是场景赋权、先飞先试的场景突破模式。如广东深圳开辟常态化“空中快递走廊”，浙江全域布局“先飞区”，以场景开放推动产业快速落地。但各地规则标准不一，使得企业跨区域运营需重复审批，制约产业规模化发展。四是市场配置、额度流转的市场化探索模式。通过搭建交易平台，以“空域银行使用券”等形式实现空域资源流转，长三角、粤港澳大湾区被认为是最佳试点区域。理论上配置效率最优，但面临金融监管、公共安全保障等多重障碍，目前仍处于研究论证阶段。总体来看，以上四类模式均未突破“国家所有、军地协同管理”的基本框架，均存在审批流程烦琐、区域间制度壁垒突出、公众权益保障机制不足等问题，亟须通过地方立法实现系统性破解。

　　破解低空经济发展的制度瓶颈，需以地方立法为抓手，统筹发展和安全，构建安全有序、活力迸发的低空经济治理体系。第一，推进区域协同立法，破除“规则孤岛”。低空飞行具有天然的跨区域性，相邻省市应加强立法协同，统一无人机通信、避障、起降场建设等技术标准，共建一体化飞行申请与监管平台，实现“一次申请、全域通行”。同时，健全跨区域联合执法机制，协同整治“黑飞”“乱飞”行为，统一执法尺度。第二，健全市场化配置机制，实现收益反哺。坚持“谁受益、谁负担”的原则，在安全红线内，探索通过公开竞价等方式出让空域使用权，建立基于风险等级的分级定价体系。构建“一级出让、二级转让、短期租赁”多元化交易制度，将市场化收益纳入专项基金，全部用于基础设施与监管能力升级，形成良性循环。第三，完善公众权益保障，彰显发展为民的制度优势。坚持以人民为中心的发展思想，立法明确学校、医院、居民区等低空敏感区域的禁飞、限飞规则，探索协商补偿机制，引导运营企业通过提供公共服务、支付合理补偿等方式争取群众支持。全面推行低空飞行强制商业保险制度，实行差异化费率机制，压实企业安全主体责任，畅通受害人救济渠道。

　　地方立法是低空经济制度创新的“试验田”，也是低空经济行稳致远的制度基石。从河北白洋淀的水上空中邮路到雄安新区的智慧调度，从广东深圳的场景开放到长三角的市场化探索，多元实践为破解空域资源治理难题提供了本土方案。通过地方立法将这些有益探索转化为空域使用权配置规则，可以更好平衡安全与发展、效率与公平、产业增长与民生保障的关系，持续释放产业活力，为低空经济高质量发展持续注入持久动能。可以此为基础，合力推进我国低空经济法律规范体系的健全与完善。

　　本文系国家社会科学基金一般项目“加密资产交易习惯及其法律转化研究”（项目编号：25BFX007）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：河北经贸大学法学院）