记广州大学法学院教授、广东省十大优秀中青年法学家卢护锋

把学问做在法治实践的沃土上

——记广州大学法学院教授、广东省十大优秀中青年法学家卢护锋

　　编者按：在全面推进依法治国的时代征程中，法治人才队伍建设始终是筑牢法治根基的关键一环。日前，经广东省委、省政府批准，广东省人力资源和社会保障厅、广东省法学会联合评选表彰了马腾、王燕玲等十位“广东省十大优秀中青年法学家”。他们既是深耕法学理论的学界翘楚，也是投身司法实务的攻坚能手，在地方立法、司法改革、法治政府建设等领域贡献了智慧。

　　即日起，本报推出系列报道，深入讲述他们的奋斗故事，以期激励广大法学法律工作者坚守法治初心、勇担时代使命，为建设更高水平的法治中国凝聚奋进力量。

　　广州大学法学院教授卢护锋喜欢这样介绍自己：“我是典型的由实践滋养起来的学者。”

　　身兼广州大学法学院、纪检监察研究院双聘教授及公法研究中心主任，同时担任广东省人大常委会与省政府立法咨询专家，卢护锋的学术轨迹始终与法治实践同频共振。十余年深耕行政法学理论与地方立法，他始终坚守“知行合一”的治学信条：从推动广东执法监督从“被动核查”走向“自我纠错”，到为信用立法确立“惩戒与修复并重”原则，再到把课堂搬到执法一线，为边疆法治建设送去“广东经验”。这位由“实践滋养出来的学者”始终相信——行政法学研究的最终归宿，是让每一位公民的权利得到更好地保障。

　　为行政裁量权探寻“内生缰绳”

　　约束行政裁量权，是现代行政法学的核心命题。卢护锋的研究起点正是从这里开始的。

　　早在2006年至2009年攻读博士期间，他便敏锐地发现，传统的外部控权模式存在明显短板——立法在上游设限，司法在下游纠偏，面对复杂多变的基层治理场景，常常显得“够不着”“管不住”。行政权力的扩张不只是“管得更多”，而是要“管得更细、管得更深”，甚至渗透到社会生活的每个角落。为此，他将目光投向行政自制理论研究，试图从行政系统内部找到规范权力的钥匙。

　　这套理论并不玄奥，核心命题是政府如何“管好自己”。彼时，行政处罚裁量基准、内部审查、主动纠错等措施已开始在实践中应用，但由于缺乏系统梳理，未能形成合力，也难以与立法、司法等外部监督有效衔接，导致内控手段效果大打折扣。

　　看到这一“症结”，卢护锋作为第三方在起草2016年《广东省行政执法监督条例》（修订）草案时，主张删除1997年条例中的“向上报备、被动核查”制度。他的理由掷地有声：“行政执法监督本质上属于行政自我监督，而向上报备、被动核查在底层逻辑上仍侧重外部流程监管，行政机关主动纠错的义务和制度空间没有得到充分释放，难以形成内生约束。”这一主张最终被条例吸收。

　　这一改变，是法治政府建设的重要进步。对政府，是从“等人查”到“自己查”，执法更规范、公信力更高；对民众，是从“维权难”到“纠错快”，渠道更畅通，权益保障更实在。

　　为执法权下沉基层精准“拆弹”

　　2020年广东全面推进执法权向镇街下移。然而，部分镇街“接不住”下沉的权力，要么不敢管、不会管，导致执法真空；要么盲目管、野蛮管，引发群众不满。

　　卢护锋深入一线调研后，一针见血地指出：“行政权力的下放，不能只看‘有没有权’，更要看‘有没有能力’。能力跟不上，权力就会变形。”

　　2023年初，在《广州市消防规定（草案）》论证中，他提出一个尖锐问题：草案拟赋予镇街消防安全执法权，但这种“一揽子授权”是否恰当？他直言，消防执法涉及建筑防火规范、消防设施检测、火灾事故调查等高度专业化领域，绝大多数镇街不具备相应技术人才和设备支撑。他建议，立法应将镇街执法权限定在“堵塞疏散通道、占用消防通道、电动车违规停放充电”等专业要求较低的领域，并以委托形式实施。

　　话音未落，现场有镇街代表当即附和：“确实接不住，我们没有专业人员。”

　　卢护锋直言，地方立法常以属地管理为由，习惯性地赋予镇街执法权。强行下放的结果是两个极端：要么因“不敢查、不会查”导致执法真空，要么因“盲目查、野蛮查”侵害群众权益。为此，他提出建立基层执法承接能力评估机制，根据各镇街的实践需求、财力、人员、硬件来匹配执法事项，杜绝“权小责大”或“有责无权”的乱象。

　　正是这种“较真”的态度，让卢护锋成为广东省人大常委会、省政府双重立法咨询专家。近五年来，他累计出具专业法律意见100余份，参与专家论证会50余场。从《广东省市场监管条例》到《广东省行政执法监督条例》，从《广东省法律援助条例》到《广东省华侨捐赠兴办公益事业管理条例》，每一部法规背后，都有他严谨把关的身影。

　　广东省司法厅在感谢信中评价他：“以认真负责、精益求精的专业素养和工作态度，提出了内容针对性强、参考价值高的意见和建议。”

　　为信用立法校准“阀门”

　　信用法治，是卢护锋扎根地方立法实务淬炼的另一项核心成果。

　　广东早在2011年就启动社会信用体系建设，但实践中失信惩戒泛化、信用修复缺位、制度合法性不足等问题逐渐暴露。这些痛点，卢护锋在长期服务省人大、省政府立法工作过程中看得清清楚楚。

　　他立足广东本土的实践样本，提炼出一套贴合国情的信用法治建设思路。他主张，信用监管本质上是一种行政法律关系，核心是要管住“惩戒权”不被滥用，必须坚持合法、适度原则。与此同时，不能只盯着“惩戒”一头，忽视守信激励和信用修复，否则制度就会“一条腿长一条腿短”。正确的方向是：惩戒与修复并重，合法性与有效性兼顾，形成完整制度闭环。既要让失信者付出代价，也要给守信者以激励，更要给真心悔改的人留出路。

　　这套思路被融入《广东省市场监管条例》《广东省社会信用条例》等多部法规的起草论证中，其中《广东省市场监管条例》是比较早确立“监管部门应当建立健全有利于市场主体自我纠错、主动自新的信用修复机制”条款的地方立法。地方信用立法从“重惩戒”走向“惩戒与修复并重”，让制度既有刚性，也有温度。

　　把课堂搬到执法一线、延至雪域高原

　　治学不止于书斋。卢护锋深知，法学理论的终极价值在于落地惠民。

　　在基层普法宣讲中，他将抽象法律条文转化为通俗易懂的“执法指南”。近五年来，他开展40余场专题法治宣讲，覆盖省市职能部门及镇街一线执法干部。他的授课从不堆砌晦涩理论，而是结合本地典型案例和高频纠纷，把专业理论转化成可以直接拿来用的执法指引。“打通法治落地的‘最后一公里’”，这是他常挂在嘴边的话。

　　每次针对执法系统的普法，他都在强调一个理念：“行政执法已从法条主义进阶到法理主义，执法依据需将法律规则与行政法原则、行政法理相结合；要把行政处罚法、行政强制法与相关专门法有机融合，不能割裂。”在全省药监、市场监管系统培训时，重点就是“行政处罚法与药品管理法的协同适用”，以避免法律适用错误导致执法风险。

　　2024年，经广东省司法厅推荐，卢护锋成为西藏林芝市政府立法咨询专家。此后连续三年，他入藏支援边疆法治建设。

　　高原反应、气候恶劣、交通不便，都没能挡住他的脚步。在雪域高原，他把广东成熟的立法经验和基层执法治理理论带到当地，手把手培训地方立法和行政执法人员，帮助补齐边疆法治建设短板。“这里的干部群众渴望提升专业水平，但经验案例相对缺乏，业务指导供给也不足。我们能做的，就是把最实用的知识、经验带过来，就立法技术和执法规范的标准、要求，给他们讲透彻、讲明白。”

　　多年深耕基层法治服务，倾情助力边疆建设，卢护锋的工作成效获得高度认可。2022年至2025年，他连续四年获评广东省、广州市司法行政部门书面表扬。

　　当被问及未来学术目标时，卢护锋的目光已投向更远处。他坦言，随着中国法治政府建设走向纵深，许多新问题已难用旧框架解释。“理论的正确性不在于理论本身，而在于实践。世界变了，时代变了，理论肯定要变。”他正致力于挖掘本土法治实践中的原创概念，为构建能解释中国问题、服务中国治理的行政法学话语体系架设桥梁。

　　从岭南大地到雪域高原，从学术研究到立法咨询，卢护锋的轨迹始终围绕一个核心——中国的法治实践。“法治现代化不是一句口号，它需要每一部法规的精雕细琢，需要每一次执法的公正严明，更需要每一位法律人沉下心来做实事。我们这一代学者的使命，就是为全面推进依法治国贡献自己的智慧，让法治精神在这片土地上生根发芽、枝繁叶茂。”