生成式人工智能辅助行政裁量的实践价值、面临问题及规范策略

　　随着数字政府建设的不断推进，依托新一代信息技术搭建的政务辅助系统，已日渐融入行政许可、市场执法、民生保障等各类行政裁量工作。2025年8月印发的《国务院关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，将“人工智能+治理能力”作为重点领域，明确应“安全稳妥有序推进人工智能在政务领域应用，打造精准识别需求、主动规划服务、全程智能办理的政务服务新模式”。2026年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》指出，要“深化数智技术全流程应用，发展泛在可及、智慧便捷、公平普惠的数智化政务服务”。

　　行政裁量权的行使直接关系公民、法人的人身与财产权益，对法治政府建设具有重要意义。各地引入智能系统辅助裁量，依靠标准化的信息比对可以减少人为裁量的随意性，在一定程度上缓解基层事务繁多的压力，但智能工具仅能发挥辅助作用，不能替代法律约束公权力。当下，数字治理实践中，各地智能裁量系统缺乏统一规制，出现了标准僵化、权责不明、程序权利保障不力等问题。现行《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政许可法》以人工执法为规制对象，暂未对智能裁量增设授权、程序与救济相关规定。鉴于此，有必要在行政法治与数字技术协同框架下，理顺权力运行、责任归属与权利保障之间的内在逻辑。

　　人工智能辅助行政裁量的实践价值

　　当下，人工智能技术快速发展，智能辅助工具已日渐覆盖行政裁量的核验检查、合规判定、风险研判等环节，应用于各类政务处理情形。商事登记、不动产登记等标准化事项依靠信息自动比对，可以精简多层人工审核；交通、环保、市场监管执法依托智能辅助工具提供的数据可以固定违法事实，统一区域处罚标准；社保、创业补助等民生业务通过平台智能获取的综合信息，可以客观划定其发放标准，减少人为分配失衡；安全生产、网络舆情等基层治理领域借助大数据预警机制，可为应急裁量提供参考。

　　在此类行政裁量典型场景中，数字化辅助裁量具备多重治理优势。其一，能够统一裁量尺度，避免工作人员因主观认知、人情因素带来的处置差异，可以从源头上压缩权力寻租空间，解决同案不同罚问题。其二，显著降低办事成本，基层编制较为紧张、业务体量却比较庞大，重复性材料筛查交由智能系统处理，公职人员可专注于疑难案件处理，能够大幅节约企业与群众办事时间。其三，推动公共服务均衡发展，统一相关评判标准与线上渠道，可打破城乡地域发展的壁垒，确保基层群众可以平等享受标准化政务服务。

　　与此同时，智能系统可以搭建统一的业务流转渠道，打破传统行政体系中存在的部门壁垒。以往各单位业务系统相互独立，开展裁量核查时，群众、企业需要重复提交各类证明材料，多窗口往返办理，不仅拉长了问题处置周期，也加重行政机关重复核验的工作负担。依托智能数据互通机制，各部门政务数据可实现归集、同步与复用，群众一次填报基础信息，即可在不动产、市场监管、人社、住建等事项中通用，真正做到“数据多跑路、群众少跑腿”，降低制度性交易成本，优化市场化营商环境。需要注意的是，必须清晰界定智能工具的适用边界，系统仅可以完成数据提取、比对与初步筛查，不具备法理与人情相结合的价值判断能力，不能独立完成特殊情形下的裁量工作。机器输出的参考结论，还应由工作人员结合法律精神、现实情形进行价值衡量与修正。

　　人工智能介入行政裁量面临的问题

　　智能系统主要依托固定的量化指标运行，与行政裁量兼顾法理与情理、灵活处置特殊个案的治理逻辑不同，使得在实践中产生了许多难题。

　　其一，行政裁量规范中，存在着自由权衡空间。其旨在应对不可抗力、紧急避险、特殊群体保护等难以数据化的现实情形。若完全依靠量化标准开展评判，则难以顾及个案的特殊状况，容易产生形式合规但实质不公的处理结果。例如，目前广泛应用的道路监控系统，仅能机械识别违章行为，无法兼顾因天气因素、紧急避险等导致的违章行为免责情形。

　　其二，多元主体参与行政裁量后，由于缺少专门的权责划分规则，易出现借技术结论推卸履职责任的现象。如，实践中，有的工作人员片面采信系统结论，放弃独立个案价值判断。同时，智能政务系统多由外包企业开发与运营，当自动化处置侵害公民人身、财产权益时，行政机关、行政机关工作人员、技术服务商谁来承担责任，目前尚无明确依据。此外，长期技术依赖还会弱化公职人员法律与事务研判能力，行政管理可能被简化为机械性流程处理，背离为人民服务的宗旨。

　　其三，行政裁量自动化运行模式冲击正当程序原则。一方面，智能系统多由第三方企业开发，算法模型参数等属于其商业秘密；另一方面，公开智能系统的详细信息可能被相对人利用，出现刻意规避监管规则的投机行为。故系统评判规则一般不对外公开，当事人也无法知晓处置规则的形成逻辑，陈述、申辩权利难以有效落实。同时，以往历史数据中潜藏的身份、地域偏见可能被模型延续，批量处置下易形成规模化差别对待。同时，裁量工作需要归集大量公民敏感信息，若相关数据保护政策落实不到位，易造成信息泄露，衍生个人信息权益损害。

　　其四，法律规范与智能系统的适配性不足。现行行政处罚法、行政许可法均以人工履职为基础构建，未针对智能辅助裁量设置法定授权，各地自主上线系统存在合法性瑕疵。程序层面缺乏算法公示、强制人工复核、完整书面说理等硬性要求；监督救济渠道不足，公众无法有效调取系统运行资料，行政复议、诉讼阶段缺少专业技术审查渠道，维权举证、纠错难度大。同时，现行规范未明确区分事项风险等级，对行政拘留、大额罚款等影响人民群众切身权益的处置事项，实践中，部分地区存在过度倚重智能系统输出结论，弱化人工审查的问题。例如，2024年12月，司法部发布的第五批贯彻实施新修订行政复议法典型案例中的“朱某不服安徽省某交警大队行政处罚行政复议案”，就出现电子警察机械计罚事件：2023年6月至9月，朱某驾驶小型轿车经过安徽省某市两条道路交叉口时，因未按照规定使用安全带，被交警部门的电子警察抓拍46次并上传系统。

　　人工智能辅助行政裁量的规范路径

　　平衡数字化治理效能与行政法治的底线，要从适用边界管控、内部程序规范、分层权责监督、长效制度完善四个维度构建完整的约束体系。

　　第一，分层划定智能工具适用范围，建立事前备案机制。可通过行政法规、地方立法区分两类裁量场景。涉及行政拘留、大额行政处罚、优抚安置等直接影响公民重大人身、财产权益的事项，智能系统仅可提供基础信息参考，最终处置决定必须由工作人员结合案件事实独立作出；材料核验、政策匹配等低风险事务，可适度使用智能系统自动初审。各级行政机关上线智能裁量系统前，必须向本级法治管理部门提交评判标准、数据保护方案、风险处置预案完成登记备案；敏感政务数据限于内网流转，要从源头上降低信息泄露风险。

　　第二，完善内部程序规范，强制落实人工介入审查机制。所有政务评判系统需在官方政务公开平台列明适用范围、评判标准、公平偏差防控措施；涉密内容可简化公示，但必须出具书面不予完整公开的法定理由。按照事项风险等级设置分层复核规则：基础标准化业务由单人复核，民生补助、小额处罚实行双人核对，高风险处置事项必须由单位法制部门工作人员终审，未经人工签字确认的系统初步意见不具备行政效力。处置文书要详细列明法律依据、信息来源、人工调整内容，系统记录同步归档留存，具体保存时长应当匹配行政复议、行政诉讼最长时效，为相关追责、维权留存完整凭证。

　　第三，搭建分层权责划分与内外协同监督体系。清晰划定三方责任边界：因系统设计缺陷、数据保管疏漏引发处置错误的，由行政机关先行承担赔偿责任，再依据服务合作协议向技术运维机构追偿；工作人员未落实人工审查义务、盲目采信明显存在偏差的系统意见，承担直接行政责任。同时，市、县两级司法行政部门牵头组建专项核查队伍，以本机关法制审核人员、信息技术业务骨干为主体，并邀请法学等领域专家参与，每季度抽查自动处置案例，对存在公平偏差的系统下达限期整改通知。

　　第四，健全长效法律保障与数字普惠配套机制。出台国家层面的统一行政指导文件，明确智能裁量系统的事前备案制度，统一信息公开、人工复核通用标准，各地方行政机关结合本地执法、民生服务实际制定相关实施细则。同时，推动行政处罚法、行政许可法等法律修订，增设数字化辅助裁量专门条款，明确权力授权、服务程序、公民救济等规则。开设线上数字化办事渠道的同时，保留线下人工窗口、代办服务机制，保障老年人、残障人士等特殊群体的合法权益，避免技术拉大公共服务获取差距。

　　行政权力的行使应当始终受到法律的约束。数字智能工具仅能作为优化行政裁量、减轻履职负担的辅助手段。因此，要构建智能裁量约束机制，以兼顾行政效率、个案公平与公民权益。只有持续完善配套立法、内部管理与多元监督机制，并兼顾数字弱势群体的需求，方能推动数字治理手段在法治轨道内规范运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化筑牢坚实的法治保障。

　　本文为广东省哲学社会科学规划专项课题“广东政法机关办理轻微犯罪诉讼程序研究”（项目编号：GD24XFZ14）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：河南大学法学院）