简析《国家金融监督管理总局行政复议办法（征求意见稿）》

在法治框架内化解金融纠纷

　　7月24日，国家金融监督管理总局发布《国家金融监督管理总局行政复议办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），公开征求意见，意见反馈截止时间为2026年8月24日。《征求意见稿》共八章五十六条，在适用范围、程序设计和制度创新上均有规范，是2023年行政复议法修订后金融监管领域统一行政复议操作规范的重要规章，对规范监管权力运行、畅通市场主体救济渠道具有重要意义。本文主要从金融纠纷解决的法治转型与适用范围的规范评价两个维度谈谈《征求意见稿》。

　　现有金融纠纷解决路径面临的问题与机制重构

　　现有金融纠纷解决路径及其局限。长期以来，我国金融纠纷解决存在“多路并行、标准不一”的问题。即金融消费者与金融机构间的民事纠纷，主要通过投诉举报、行业调解、仲裁和诉讼化解。以上海金融监管局发布的数据为例，2025年，上海金融监管局指导辖内调解组织累计受理各类金融纠纷11.78万件，完成调解7.37万件，调解成功率74.36%。湖北金融监管局发布的数据显示，2025年，全省80家调解组织调解各类金融纠纷2.9万件，调解成功率81.9%。行业调解在化解平等主体间民事纠纷方面作用显著。然而，当纠纷指向监管行为本身——市场主体对金融监管部门的处罚、许可、监管措施不服时，救济路径则存在供给不足。规范层面，2005年施行的《中国银行业监督管理委员会行政复议办法》仅适用于银行业金融机构，且“原则上采取书面审查”，难以保障当事人程序权利；保险领域则适用2010年《中国保险监督管理委员会行政复议办法》。分业规制下，银行、保险等行业复议规则各异、程序标准不一，与金融监管总局统一监管银行、保险、金融控股公司等多类机构的现实需要脱节。实践层面，大量监管争议涌入信访渠道，程序非规范化导致化解效率不高、权利预期不稳。司法部今年2月公布的数据显示，2025年各级行政复议机关办理案件111.5万件，新收案件为同期法院一审行政诉讼案件的近3倍，经复议后93.6%的案件未再进入诉讼或信访程序。但金融监管领域因统一规则缺位，当事人“不知找谁复议”“不知如何复议”的问题突出。

　　《征求意见稿》对金融纠纷解决机制的重构。制定《征求意见稿》意味着金融监管行政复议从“分业规制”走向“统一规制”，为监管争议在法治框架内解决提供系统支撑。其一，统一适用范围与管辖。《征求意见稿》将金融监管总局及其派出机构、法律法规授权组织的行政行为一体纳入，覆盖银行、保险、信托、金融租赁、消费金融等全部监管领域；管辖上确立“层级管辖、逐级审理”原则，对地市分局行为不服向省局申请，对省局行为不服向总局申请，改变了以往管辖不明、投诉无门的状况。其二，审理程序从“书面审查”走向“多元审理”。和现行规定相比，《征求意见稿》系统规定调查取证、听取意见、组织听证、查阅卷宗等程序。其中，听证程序的引入很有突破意义，使当事人得以当面陈述、举证质证；普通程序60日、简易程序30日的审限及延期不超过30日的刚性约束，为解决“复议拖延”提供制度依据。其三，规范性文件附带审查制度细化。《征求意见稿》第三十二条规定复议机关有权处理的，应在30日内由业务主管部门就规范性文件的合法性、有效性提出审查意见，使审查从“审行为”延伸至“审依据”。其四，调解和解与复议监督机制强化。《征求意见稿》第四十条规定可以依法调解；第四十七条规定发现下级行政行为违法不当的可制发意见书，有关机关应在60日内报送纠正情况，体现“办理一案、规范一片”的层级监督功能。

　　适用范围的规范逻辑及其影响

　　《征求意见稿》第七条规定，公民、法人和其他组织可依行政复议法及其实施条例申请复议；第八条以负面清单列举8类排除事项，包括制定规章和规范性文件、人事处理、行政指导、过程性行为、上级对下级的执法监督、信访处理、民事调解等。这一安排严格遵循上位法，体现法制统一。负面清单模式具有三个层面的价值：一是明确复议边界，厘清复议与立法、内部管理、政策制定、信访等制度的界限；二是减少当事人预期偏差，避免盲目申请后被驳回，节约行政与司法资源；三是与行政复议法实施条例第三十六条保持一致。该条例同样将行政指导、过程性行为、层级监督、信访处理等列为不予受理事项。

　　当然，在肯定负面清单价值的同时，也应关注其在金融监管场景中可能产生的救济真空。金融监管行为专业性强、形式灵活，部分被排除的行为在实践中可能对市场主体权益产生实质影响。对此，建议进一步完善：　　

　　第一，行政指导排除对“窗口指导”行为监督的影响。《征求意见稿》第七条规定，公民、法人和其他组织可以根据行政复议法及其实施条例规定的范围申请复议，第八条第三项将“行政指导行为”明确列为不属于行政复议范围的事项。行政指导以非强制性为特征，但金融监管中大量“窗口指导”“风险提示”“监管会谈纪要”虽无法律强制力，却往往对金融机构业务开展、信贷投向产生事实拘束。若机构因不遵循此类指导可能在监管评级、业务审批中遭受不利对待，因果关系如何认定、信赖利益如何保护，规则未予明确。建议当行政指导通过利益诱导对相对人意志构成事实强制时，应承认其可复议性，仅以“不具有强制力”排除可能使部分权益受损者丧失救济。

　　第二，过程性行为的排除对即时性措施救济的影响。《征求意见稿》第八条第四项将“为作出行政行为而实施的论证、请示、咨询等过程性行为”排除于复议范围之外，第八项“其他对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”的兜底规定也体现了同样的规范目的。将论证、请示、咨询等过程性行为排除，符合行政行为成熟性原则，避免复议机关过早介入尚未成型的决定。但金融监管中现场检查调取资料、查封扣押相关文件、临时限制业务等中间措施，可能对市场主体正常经营产生即时且重大的影响。若此类措施必须等待最终行政行为作出后方可寻求救济，可能造成损害扩大且事后难以逆转。如何在维护行政效率与保障即时性救济之间划定合理界限，有待进一步完善。

　　第三，层级监督行为的排除对举报人救济的影响。《征求意见稿》第八条第五项将“上级机关对下级机关作出的执法监督、督促履责等行为”排除于复议范围之外。但当举报人认为下级机关未依法查处违法行为而向上级投诉时，上级的监督处理结论往往直接影响举报人权益的实现。将此类行为完全排除于复议之外，可能使举报人在下级不作为、上级不监督时陷入“双重失灵”的救济困境。宜在后续适用中对层级监督行为作类型化区分，包括上级机关基于内部管理开展的执法检查、听取汇报等纯内部行为，可予以排除；但上级机关针对举报人投诉作出明确处理结论或不予答复，且对举报人权益产生实际影响的，应允许举报人就该处理行为或不履行法定职责申请复议。判断关键在于监督行为是否外化为对举报人权益的实际处分，通过类型化解释方能实现监督效能与权利保障的平衡。

　　《征求意见稿》以统一程序规则将金融监管争议纳入法治轨道，对监督监管权力、保护市场主体权益、优化金融业营商环境意义深远，但在正式出台前，建议进一步研究行政指导事实强制效果的认定标准、过程性行为中即时强制措施的救济例外、层级监督涉及第三人权益时的特殊规则、金融消费者投诉处理行为的可复议性等问题，通过配套规则或指导性案例予以细化，使制度更加周延。 （作者单位：华东师范大学法学院）