有效运用行政处罚手段治理涉自然灾害网络谣言

　　7月13日，公安部网安局发布25起涉汛涉灾网络谣言典型案例，23人受到行政处罚、4人被追究刑事责任，相关账号被封禁。谣言治理是全球互联网治理面临的共同难题之一，自然灾害事件受众关注度高、舆情传导快，历来是网络谣言高发领域。梳理国内涉网络谣言行政处罚文书可见，内容涉及险情、灾情、疫情、警情的案件占比约七成。

　　近年来，伴随着人工智能技术快速迭代，人工智能视频生成、素材剪辑工具门槛持续降低，为谣言炮制者拼接旧素材、伪造虚假视听资料提供了便利。同时，依托算法精准分发机制，虚假信息传播速度、辐射范围大幅扩张，靶向传播带来的社会负面影响进一步放大。

　　如何加强网络法制建设和舆论引导，确保网络信息传播秩序和国家安全、社会稳定，已经成为摆在我们面前的现实突出问题。国家防灾减灾救灾委员会办公室、应急管理部通报显示，今年上半年全国平均降水量较常年同期偏多2.3%，洪涝、地质灾害防控压力陡增。7月13日，中国气象局通报，今年入汛以来，我国天气气候呈现明显暖湿特征，全国平均气温为17.5℃，较常年偏高0.9℃，为1961年以来历史同期第三高；全国平均降水量为264.2毫米，较常年偏多6.1%，为近十年同期第二多。广东、广西、浙江、湖北等地洪涝、地质灾害时有发生，使得有的地方出现了涉灾网络谣言，这极易诱发公众恐慌，挤占应急救援资源，干扰防灾减灾与突发事件处置工作。在此背景下，依法整治涉汛网络谣言，是摆在各级治理主体面前的紧迫任务。

　　行政处罚能够快速斩断谣言传播链条，规范网络空间秩序，在谣言治理中具有不可替代的作用。网络谣言行政处罚最主要的执法依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十九条第一款：故意散布谣言，谎报险情、疫情、灾情、警情或者以其他方法故意扰乱公共秩序的，处五日以上十日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。此外，还需要统筹适用《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国网络安全法》等法律法规。

　　准确把握治安管理处罚法规定的适用要件

　　准确把握治安管理处罚法第二十九条第一款的适用，应分别考察主观故意、违法行为和危害后果。

　　行政处罚是否应当考量主观过错？法律条文有明确规定的，主观过错构成行政处罚成立的必要条件。治安管理处罚法第二十九条第一款明确要求行为人应当具备主观故意。公安部7月23日再次公布的20起涉汛涉灾网络谣言典型案例，普遍载明行为人是为“博取流量、吸粉引流”。这些内容属于行为动机。认定主观故意除动机外，还需要证明行为人的“明知”状态，包括信息来源明显存疑、内容违背常识、与官方发布信息严重冲突等。行为人面对质疑时的后续举动，亦可作为主观故意的佐证，比如明知信息来源和内容存疑仍继续散布。严格甄别主观要件，能够清晰区分普通网民误信误转，与自媒体博主、网络大V刻意编造涉灾信息博取关注、谋取流量利益两类行为，实现精准执法。

　　治安管理处罚法第二十九条第一款的行为要件，是故意散布谣言、谎报险情、疫情、灾情、警情。近年来，涉灾谣言炮制手段呈现的共性特征有：将历史灾害、异地灾害影像素材“移花接木”，冒充本地实时灾情；冒用应急、气象等部门及地方政府的名义发布虚假救援通知；虚构事实夸大灾害损失与影响范围。这些行为均符合治安管理处罚法第二十九条第一款所界定的违法形态。执法层面应当审慎区分两类行为：一是主动编造涉灾虚假信息公开发布；二是普通网民难以辨别真伪，出于善意提醒转发信息。是否启动行政处罚，应当恪守教育与处罚相结合原则，用好“首违不罚”等柔性执法制度。

　　扰乱公共秩序是不可或缺的结果要件。是否扰乱公共秩序、危害后果的轻重，不仅决定了治安管理处罚法第二十九条第一款能否适用，影响处罚裁量尺度，更是区分行政违法与刑事犯罪的关键界限。

　　理顺不同法律规范的适用衔接关系

　　《中华人民共和国突发事件应对法》第七条确立了突发事件信息发布规范，明确信息发布主体与发布形式，明令禁止任何单位和个人编造、故意传播突发事件虚假信息。同时，该条还针对性地设置了分层处置路径：首先，由政府及相关部门发布权威信息澄清谣言；其次，责令当事人改正、予以警告；最后，造成严重后果的，依法暂停业务、吊销证照；公职人员实施相关行为的，依规给予政务处分。涉灾谣言若发生于突发事件处置过程中，行政处罚必须理顺突发事件应对法和治安管理处罚法之间的关系。突发事件应对法规定的处置流程应当与治安管理规范有机衔接。在网络上散布谣言破坏公共秩序的，可依据治安管理处罚法第二十九条第一款实施处罚。

　　同时，涉灾网络谣言处置也必须衔接《中华人民共和国行政处罚法》与《中华人民共和国治安管理处罚法》。比如，《中华人民共和国行政处罚法》第四十九条规定，重大突发事件期间，行政机关可依法对违反应急管控措施的行为快速、从重处罚。从重、从速绝不等于简化程序。不符合简易程序适用范围的案件，不得简化流程，事实认定、证据证明标准等也不能降低。

　　加快构建涉灾网络谣言行政处罚裁量基准

　　党的二十大报告明确提出，完善行政执法程序，健全行政裁量基准。目前，针对涉灾网络谣言的处罚依据较为原则，执法机关自由裁量空间较大，各地执法尺度存在明显差异。伴随涉灾网络谣言行政处罚案件持续增多，建立统一规范的裁量基准势在必行。对于恶意造谣、靠传谣牟利的网络大V、头部自媒体账号等重点主体，可明确归入情节较重、情节恶劣情形，依法从重处罚。对于普通群众轻信不实信息、私域群组无心转发行为，可划定为情节较轻范畴，优先采取批评教育、警告、责令改正等措施。

　　与此同时，应持续推进执法文书规范化公开，完整载明违法事实、证据材料、法律适用依据。公开文书既能够统一各地执法参考标准，也可以发挥以案释法的社会宣传作用。当前，公安部发布的多批典型案例，对案件事实、法律适用可以提供一定参考，但较简略，指引、警示效果尚有提升空间。

　　依法压实互联网平台主体责任

　　当前，涉灾谣言主要集中在一些音视频互联网平台，要依法压实互联网平台的主体责任。针对人工智能生成灾情虚假信息、屡教不改持续造谣牟利的博主、重点账号，平台应当加大处置力度，净化自媒体内容生态。技术治理层面，应落实信息溯源机制，优化算法推荐规则，升级人工智能鉴别技术，从源头拦截涉灾虚假信息，提升谣言识别、预警、处置效率。

　　当前，我国极端天气多发，防灾减灾形势严峻。公安、应急、气象、水务等职能部门应当主动抢占涉灾涉汛舆论阵地，创新权威信息传播形式，在短视频、社交平台常态化开展及时、透明、翔实的信息发布，引导公众养成通过官方渠道获取灾情资讯的习惯，持续压缩网络谣言滋生蔓延的空间。

　　本文为广东省2023年度本科高校教学质量与教学改革工程建设项目“数字时代法学案例教学改革与跨校协作研究——以广州大学行政法案例课程为例”的阶段性研究成果。

　　（作者为广州大学科技创新法治研究中心主任、研究员）