关于《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》的几点思考

推动住房公积金事业高质量发展的法治保障

　　6月5日，住房和城乡建设部发布《住房公积金管理条例（修订征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见，进一步深化住房公积金制度改革，更好满足缴存人多元化住房需求。意见反馈截止日期为2026年7月5日。

　　《住房公积金管理条例》自1999年出台以来，分别于2002年、2019年进行了两次小幅修订。此次是《住房公积金管理条例》首次面向新时代住房发展格局开展的系统性、结构性立法调整。此次修订紧扣中央经济工作会议“深化住房公积金制度改革”的部署，体现出“拓宽公积金使用范围、扩大缴存覆盖面”两大亮点，并同步完善了资金监管、便民服务、跨区域协同、违法惩戒等配套措施。但结合民法典、行政处罚法、就业促进法等上位法的要求，以及全国公积金系统数据、楼市存量时代发展需求来看，此次《征求意见稿》仍存在住房公积金直系亲属互助提取制度缺失、保障房专项金融支持不足等问题，建议进一步完善。

　　住房公积金事业面临的问题及立法完善建议

　　根据住建部等联合发布的《全国住房公积金2024年年度报告》，截至2024年末，全国住房公积金缴存余额近11万亿元，提取不到3万亿元，存取明显不匹配。长期以来，住房公积金的使用条件被严格限定，核心功能集中在购房、还贷两大方向。租房、装修、物业费等住房开销，大多无法支取。因此，推进住房公积金制度改革，既是关系亿万家庭的民生工程，也是盘活存量资金、稳定房地产市场的重要举措。当前，我国房地产市场供求关系发生变化，群众住房需求从“有没有”转向“好不好”。“十五五”规划纲要等提出要深化住房公积金制度改革。此次《征求意见稿》形成对缴存人购房、租房、修房、养房的全方位住房消费支持，并让住房公积金制度惠及更多群体，充分体现国家政策导向。《征求意见稿》拓宽住房公积金使用范围，法理实质是放宽住房公积金所有权行使限制，符合我国物权保护的基本原则。此外，《征求意见稿》将租房、装修、物业费纳入公积金提取范围，与国务院办公厅印发的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》《关于加快发展保障性租赁住房的意见》等要求相互呼应，将为深化住房公积金制度改革、推动住房公积金事业高质量发展提供重要法治保障。

　　但《征求意见稿》延续了原有的强制缴存规则，未针对中小微企业、初创企业、劳动密集型企业设置差异化缴存机制。实践中，机关事业单位、大型国企多执行12%的顶格缴存比例，而中小民营企业缴存覆盖率不足一半。建议增设超额缴存限制与福利调节条款，如规定缴存基数上限不得超过当地平均工资的三倍，对于年度总额超出上限的超额资金部分，统一纳入地方住房保障统筹资金，用于低收入职工公积金帮扶。同时，《征求意见稿》虽规定了公积金管理中心的督促追责机制，但不够细化，且未结合实际情况规定例外适用规则。建议规定督促追责的具体适用情形，如连续3个月欠缴、停缴公积金的，通过虚假申报、拆分工资等方式规避足额缴存公积金等，避免“处罚无标准，追责无抓手”。此外，根据具体情况考虑增加追责的例外适用，如单位首次轻微违规，在督促后主动补登记、补缴完毕的。关于灵活就业人员缴存问题，虽《征求意见稿》放开了自愿缴存通道，但并无配套激励措施。在灵活就业人员群体普遍缺少财政补贴与返利优惠等激励措施情况下，缴存公积金相比银行储蓄并无明显优势。因此，建议创设灵活就业人员缴存补贴制度，明确对持续足额缴存的灵活就业人员给予财政缴存补贴,可随着缴存年限增加实行递增式补贴。针对灵活就业人员收入波动大的特点，建议允许其在特定条件下自主调整缴存基数与缴存比例，解决其“收入不稳不敢缴”的问题。

　　拓宽公积金使用范围，完善具体操作指引性规则

　　《征求意见稿》第二十四条将《住房公积金管理条例》规定的提取公积金六类情形扩容至九类，构建了住房全生命周期支持系统。其中，新增了“自住住房装修不超过一定额度、支付自住住房物业费”两类提取情形，增设了“经国务院批准的其他住房消费情形”兜底条款，形成“租、购、修、养、改”全链条住房消费支持体系，具有重大意义；删除了租房情形提取公积金的家庭收入限制条件，大幅度简化了租房提取公积金的流程，对青年群体、外来务工者、灵活就业人员等是重大利好。而装修自住住房、支付自住住房物业费，则直接惠及居民家庭住房日常消费领域，释放家庭可支配收入，有利于带动家装、物业、家居消费市场繁荣，刺激住房相关产业链需求。同时，配合协助解决老旧小区升级改造，减少物业欠费纠纷，缓解小区公共部位与公用设施维护保养资金压力，有利于推动小区物业服务提质增效。《征求意见稿》的兜底条款，为后续拓展老旧小区加装电梯、住宅专项维修资金缴纳、车位购置等预留了法定通道，可更好适应住房消费需求的动态变化。《征求意见稿》拓宽公积金使用范围，有利于在较大程度上解决当前房地产市场发展对公积金制度的适配性矛盾，避免庞大资金长期闲置，可改善居民住房消费水平与体验。

　　需要注意的是，《征求意见稿》拓宽的范围还不够，有两种情形未纳入：一是直系亲属互助提取及贷款共用的。当前，子女购房无法直接使用父母的住房公积金，父母养老住房提升改造无法直接使用子女的住房公积金。实践中，已有城市开展了相关试点工作，但此次《征求意见稿》未将其上升到行政法规层面。二是保障性住房未设置专项提取或贷款优惠政策，无法引导刚需群体分流至保障房市场，不利于实现租购并举目标。从制度定位角度看，公积金实质是面向中低收入群体的政策性住房互助保障资金。若对商品住宅与保障性住房实行无差别使用政策，可能导致数量充足、价格更低的保障性住房市场使用率不足。这是因为保障性住房无专属优惠，选择保障房无法充分利用个人资金账户，致使缴存权益与保障需求错配，不利于实现保障房政策目标。建议增设保障房专属公积金优惠政策，优先审批放款，合理上浮贷款额度，引导刚需群体分流至保障房市场，实现租购并举。此外，为避免发生区域不平衡或不公问题，建议《征求意见稿》明确装修住房和支付物业费的相关额度或标准，并区分普通家装与适老化改造、绿色家装，积极响应老旧小区更新与绿色建筑发展政策导向。例如，规定职工家庭每年提取物业费总额，不得超过上一年度本地职工月平均工资六倍，提取资金不得用于商业物业、闲置住房等。对于老旧小区综合改造，职工个人需要承担分摊费用的，可不受提取时间间隔限制，提取额度按照改造标准执行等。

　　扩大缴存覆盖面，增加自愿缴存激励机制

　　当前，我国就业结构正经历深刻变化，雇用关系灵活化、工作方式弹性化、工作环境网络化的就业新形态迅速崛起，《征求意见稿》适应就业形态新变化，让住房公积金制度惠及更多群体，在原有单位职工缴存基础上，将缴存范围扩大到个体工商户、非全日制从业人员和其他灵活就业人员，明确这些群体可自愿参加住房公积金制度，让更多人能够享受住房公积金公共服务。这打破了单位公积金绑定机制，确立了“强制缴存+自愿缴存”二元结构。一方面，强化各类企事业单位、机关单位、社会团体必须为在职职工足额缴存，增加规定单位欠缴、少缴的行政处罚具体规则，压实公积金管理中心督促追缴责任。另一方面，通过增设自愿缴存制度，从法规层面消除了灵活就业群体参保制度障碍。如《征求意见稿》第四十九条规定，“条例所称单位以外的其他单位及其在职职工，可参照本规定执行”，这为实践中诸如“民办非企业单位、新型社会组织”等市场主体参照条例缴存提供了法律依据，进一步扩大了制度覆盖主体范围。

　　然而，如果缺乏有效的激励约束机制，所谓“可参照执行”与“自愿缴存”规则，可能会流于形式。“可参照执行”并不意味着强制缴存，这对其他单位而言缺乏实际约束。而“自愿缴存”如果没有激励机制，可能会出现“无人参保”的情况。因此，建议对于连续缴存满一定年限的灵活就业人员，给予个人账户利率上浮补贴。同时，鼓励外卖、网约车、直播等新业态平台为灵活就业人员配套缴存补贴，并对配套缴存平台给予税收或利率方面的优惠或奖励政策。只有这样，才能实现“可参照执行”与“自愿缴存”规则真正落地，最终实现拓宽缴存覆盖面的立法目标。

　　此外，建议《征求意见稿》从加强公积金制度数字化建设、防范骗提骗贷强化风险管理等方面，进一步优化住房公积金管理机制，提高跨地区、跨部门、跨层级的业务协同水平，为缴存人提供更加高效便捷的服务。这对推动建立全国统一大市场，促进生产要素自由流动，回应群众期盼、方便群众办事具有重要意义。建议增加公积金数字化平台建设的强制要求，实现全国公积金系统联网，打通公积金管理中心与不动产登记、税务、公安、住建、物业企业的数据接口，实现房产信息、租房合同、装修合同、物业费缴纳等线上核验功能，全面提升异地提取效率与资金风控水平。

　　（作者单位：天津师范大学法学院）