强化统筹协调 破解执法困境

　　工厂生产究竟是应当开窗还是关窗，一些地区的生态环境部门与应急管理部门推行了截然不同的执法标准，让企业陷入“开窗违法，关窗也违法”的困境。这一现象折射出当前行政执法中存在的简单化、机械化执行技术规范和要求，协同不足等深层次问题。不久前，司法部会同生态环境部、应急管理部联合印发《关于正确理解和适用“工厂开窗还是关窗生产”执法标准的意见》（以下简称《意见》），不仅直接回应了这一具体问题，推动涉企执法的精准化、规范化，也为解决类似问题探索了一套原则框架和协调机制。

　　《意见》要求执法避免僵化执行技术性要求，强调执法须立足立法目的，全面把握法律要求。工厂生产之所以落入“开窗违法，关窗也违法”的悖论，根源在于部分执法人员在适用执法标准时，将技术性要求简单化、绝对化，将手段误认为目的。在工厂生产这一场景下，生态环境执法的核心目的在于防治污染物，安全生产执法的核心要求则在于防止危险物质积聚，二者最终都落脚于保障公共利益、推动经济社会高质量发展这一共同目标，需要兼顾与平衡。对此，《意见》明确提出执法人员不得简单要求企业“开窗”或“关窗”，而是应当区分具体情形进行精确指引：对于涉及污染物排放的作业场所，若无法封闭或者密闭，可以采取清洁原料、废气局部收集处理等措施；从安全生产角度，对于封闭或者密闭的作业场所，当排放的危险物质超出安全阈值时，则应当采取风机联锁等通风措施。这一规定，重申了相关领域的立法本意，实现了安全生产与生态环境保护两大法益的统筹协调。其背后是反对“一刀切”的僵化执法思维，要求执法机关与执法人员必须从立法目的角度全面理解、精确适用监管执法标准，在个案中综合考量各种涉案因素，精确作出最契合实际情形的执法决定，从而实质性实现监管立法目的。

　　《意见》要求健全执法协同机制，打破部门壁垒，有助于推动监管执法的系统整合。行政执法是一个系统工程，分部门监管执法的体制设计，是为了实现专业化、精细化监管，但也需要防止形成相互割裂的壁垒。“开窗关窗”的执法困境，其深层症结之一即在于跨部门执法协同机制的缺失。各监管执法部门有着法律所赋予自身的任务范围与政策目标，如若缺乏有效的统筹协调，就容易导致不同领域的规则碎片化、执法要求相互冲突，最终让企业无所适从，增加经营主体的制度性交易成本。对此，《意见》明确要求要严格落实相关要求，建立健全协同联动机制，共同制定检查计划，开展联合执法与协同治理，及时会商解决不一致的监管执法要求。这一规定，与《国务院办公厅关于深入推进跨部门综合监管的指导意见》《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》等文件中关于加强行政监管执法的统筹协调、系统协同的要求一脉相承、有机衔接，有助于通过加强体制机制建设，实现不同领域执法标准的统一性与协调性。

　　《意见》要求强化协同指导服务，优化执法理念，有利于在监管执法过程中落实建设服务型政府的要求。行政执法是政府实施法律法规、履行法定职能、管理经济社会事务的重要方式，是政府为服务市场机制有效运行、经济社会健康发展而提供的重要公共产品。要实现这一功能，就必须优化执法理念，改变以罚代管、机械执法等思维，通过执法撬动常态化、系统化治理，引导经营主体摒弃投机思维，形成合理、稳定的预期，推动经营主体不断提升合规经营的意识与能力。对此，《意见》督促各地生态环境、应急管理部门统筹生产经营与安全生产、生态环境保护的关系，不断增强服务意识，指导企业严格执行法律法规及标准规范，科学规范设置设备设施，同步满足环保和安全要求，切实帮助企业破解两难困境。这有助于预防违法行为发生，提升企业合法合规经营能力，帮助企业建立健全内部管理流程和机制，服务经营主体健康发展。

　　此外，《意见》的出台，彰显了行政执法监督机制在推动解决系统性、普遍性问题方面的制度效能。2026年2月1日正式施行的《行政执法监督条例》，确立了坚持统筹协调，增强系统性、整体性、协同性的要求，明确了司法行政部门承担指导监督行政执法工作、协调行政执法争议等职责，为破解实践个案所反映的普遍性问题提供了制度化的解决途径。此次《意见》的出台，正是行政执法监督制度有效实施的例证。司法行政部门充分发挥行政执法监督统筹协调作用，联合两大监管执法部门，以明确执法尺度、强化机制建设的方式，从源头上化解执法标准冲突的乱象，体现了执法监督注重源头治理的制度特点。

　　（作者为中国法学会行政法学研究会副秘书长，中国政法大学法治政府研究院院长、教授）