“幽灵外卖”治理中的平台审核责任再厘定

从“形式审查”到“实质审核”

　　4月17日，市场监管总局依法对7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出行政处罚决定，责令7家电商平台改正违法行为，暂停新增蛋糕店铺3至9个月不等，并处以罚没款共计35.97亿元；同时，对7家平台企业法定代表人和食品安全总监合计处以罚款1968.74万元。该案并非依据单一法律条文进行处罚，而是综合运用食品安全法及其实施条例、电子商务法等，将平台资质审查、安全保障义务与责任人员处罚规定相结合，构建严密的责任追究体系。

　　该案源于市场监管总局针对部分平台未履行资质审查义务、纵容转单销售等违法行为组织的“幽灵外卖”专项整治行动。2025年7月，北京居民刘先生在某外卖平台订购“甜颜情书”蛋糕，发现商家把不能食用的玫瑰直接插在奶油上，遂向辖区市场监管部门投诉。核查发现，该店铺注册地址不存在、食品经营许可证系伪造，由此牵出一条网络蛋糕“幽灵外卖”黑色产业链：平台放任伪造或未取得食品经营许可的“幽灵店铺”上线，这些店铺不亲自制作，而是把订单转包给其他蛋糕店制作配送。该案罚单的价值不在于数额本身，而在于把网络餐饮食品安全治理从“专项攻坚”推向“长效建设”。

　　从“形式审查”到“实质审核”：平台责任重心位移

　　平台能否以“信息中介”自居，回避对入网经营者的实质审核责任？我国法律早已给出明确答案。食品安全法第六十二条规定，网络食品交易第三方平台提供者应当对入网食品经营者进行实名登记，明确其食品安全管理责任；依法应当取得许可证的，还应当审查其许可证。食品安全法第一百三十一条规定，平台未对入网食品经营者实名登记、审查许可证，或者未履行报告、停止提供网络交易平台服务等义务的，依法承担相应行政责任；使消费者合法权益受到损害的，应当与食品经营者承担连带责任；平台不能提供入网食品经营者真实名称、地址和有效联系方式的，由平台先行赔偿，赔偿后依法追偿。电子商务法第三十八条第二款以“关系消费者生命健康的商品或者服务”为对象，确立了平台的资质资格审核义务与安全保障义务；具体责任形态，应结合损害、过错与因果关系依法认定。《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》也对平台的实名登记、许可证审查、信息公示与违法报告义务作了体系化规定。由此可见，平台对入网经营者须承担带有“准监管”色彩的实质审核义务，而非简单的信息中介职责。

　　“幽灵外卖”的核心病灶在于平台把营业执照与食品经营许可证的上传页面当作“走过场”，对证照真伪、经营场所是否实际存在、日常监督管理人员是否匹配，均缺乏最起码的核验动作。实际上，网络餐饮生态中，平台须承担关键“看门人”职责，唯有守住商户入网这一关键卡口，才能将其技术专长与数据资源转化为治理效能，实现对虚假店铺的体系化识别与阻截，从而在源头上彻底解决“幽灵外卖”问题。

　　此次市场监管总局对7家电商平台的“幽灵外卖”选择“一店一处罚”，其法理重心不在于通过累加突破罚款上限，而在于强化平台对每个入网经营主体都对应一次独立的准入审核、证照核验与风险判断责任。审核对象、违法事实与危害后果分别固定时，每次放行即构成独立的违法行为；按单店独立计算，违法成本随放行店铺数量累加，方符合行政处罚法第五条第二款“与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当”的要求。对同一违法事实可能触犯多个规范的情形，仍须遵循行政处罚法第二十九条确立的“一事不二罚与择一重罚”原则，避免重复处罚。叠加暂停新增蛋糕店铺3至9个月这一限制开展经营活动的处罚，直接作用于平台的扩张能力与存量收益，可触动其经营决策逻辑。“一店一处罚”把法律已写明的实质审核义务，从抽象规范转为可计量、可分解、可问责的责任单元，从而敦促平台审核责任的重心由“审过了就好”转向“审得对才算”，由“信息发布者”向“准监管者”身份转换。

　　从“专项攻坚”到“长效建设”：三条闭环重塑平台准入

　　罚单威慑只是治理周期中的一个节点。市场监管总局于今年1月公布、将于6月1日起施行的《网络餐饮服务经营者落实食品安全主体责任监督管理规定》，已把上述案件暴露的资质核验、实地核查、信息比对、违法处置等问题，转化为平台要承担的常态义务。总体来看，解决“幽灵外卖”问题关键在于建立全链条闭环治理：以平台为中心强化入网审查，以监管为牵引强化风险巡查，为消费者建立畅通的投诉赔付机制；行业协会则为前述闭环提供规则与信息共享支撑。

　　平台要构建入网审查闭环。平台要从“形式合规”向“联网核验与人工复核并行”转变。证照真伪识别不乏技术工具，如联网核验、数据比对、电子地图地址复核等。平台应把联网核验、可疑信息人工复核、复核失败拦截上线作为店铺入网的基本审核；建立审核操作日志的留痕与回溯机制，让监管部门可对审核行为本身实施事后监督。

　　监管部门要构建风险巡查闭环。本次“幽灵外卖”案的发现路径，仍是消费者投诉触发后的“循线追查”，依赖偶发线索与人工核查，效率与覆盖均有限。监管部门可整合证照登记、经营地址、订单流向、投诉、退单、差评等异常指标，构建网络餐饮店铺风险画像，对同一地址注册多店、注册人异常集中、订单流向集中于同一制作点等情形自动预警。预警之后还可以形成分级处置：低风险提示补正，中风险限期复核，高风险暂停上线并移交属地核查。数据合规层面，风险监测应以店铺资质、许可状态、经营地址、订单异常等经营数据为主，涉及消费者个人信息的，应坚持最小必要、去标识化原则进行处理，依据个人信息保护法、数据安全法守住边界。

　　行业协会要为前两条闭环提供规则指引与信息共享支撑。实质审核义务需要可操作的行业标准予以承接。行业协会可牵头制定网络餐饮审核规范，统一证照核验、场所核查、复核处置规则，使各平台审核动作具备共同基准，避免“标准低洼地”挤占合规平台的市场空间。违法处置环节，平台间可共享经行政处罚或平台申诉确认的严重违法主体信息，建立跨平台风险数据库，防止此类主体在不同平台间“游击式”重复上线；信息共享须严格限定于食品安全风险信息，不得扩展为价格、佣金、流量等竞争敏感信息的交换，并以独立争议申诉渠道为配套，确保被列入名录者享有异议救济权利，使行业自律不偏离法治轨道。

　　要构建“渠道畅通与先行赔付”的权利救济闭环。现有法律虽已赋予消费者求偿权与救济权，但个体维权中举证成本高、证据易流失、响应周期长等痛点依然突出。要将偶发性的被动维权转变为制度化的主动救济，关键在于降低维权门槛并缩短获赔路径。首先，平台应在订单详情、售后反馈等关键环节嵌入“一键取证”与便捷举报功能，通过数字化手段协助消费者固定证据，并建立逐案反馈、限时响应的制度化机制。其次，监管部门应在政务平台开设“一键直报”通道，与平台机制形成双轨并行，确保投诉直达监管末梢。最后，要推动“先行赔付”与“连带责任”从抽象法条落地为可感触、易操作的制度安排，通过平台垫付、事后追偿等机制，确保消费者的法定权利不再停留于纸面上，而是转化为实实在在的“兑现”。

　　处罚不是目的，而在于确立网络餐饮治理的新范式，对平台责任进行根本性重塑，即准入上，从“形式审查”转向“实质审核”；问责上，从“整体违法”转向“一店一责”；路径上，从“专项攻坚”转向“长效建设”。在生命健康这一公共利益底线面前，平台不再是所谓的“技术中立者”，而必须成为负重前行的“第一责任人”。

　　（作者单位：上海社科院法学研究所）