安全准入规范体系的梳理与实施展望

以危险化学品安全法为例

　　2025年12月，十四届全国人大常委会第十九次会议表决通过《中华人民共和国危险化学品安全法》，自2026年5月1日起施行。此次立法既对《危险化学品安全管理条例》等规范体系进行全面升级，又实现了与《中华人民共和国安全生产法》《中华人民共和国生态环境法典》等法律法规的更新适配。即危险化学品安全法超越以往相对分散的准入管理格局，强化源头治理，将安全准入作为防范化解重大风险的关口，建立了一套更严格的准入体系。本文以危险化学品安全法制定的具体规范为切入点，从源头准入、主体准入、审查职责等监管角度，对安全准入规范进行体系化梳理，并对其防范化解危险化学品安全领域系统性风险加以展望。

　　统筹规划布局，明确源头准入条件

　　将“规划布局”独立成章，并在体例安排中作为第二章置于“总则”后，具有引导性作用。“规划布局”可以理解为法律对特定行业的结构性规定与要求。危险化学品安全法第十六条第一款规定，国家对危险化学品的生产、储存实行统筹规划、合理布局。这表明危险化学品安全法坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，前移危险化学品安全管理关口，明确源头准入条件。这进一步贯彻落实我国公共安全治理从被动应对向主动防范的转型理念。

　　“化工园区”概念高频次出现。“化工园区”共在危险化学品安全法中出现了23次，作为一个明确的空间概念，体现了对高风险源集中管控的立法思路。针对新建、扩建项目，危险化学品安全法要求严守强制入园底线，明确准入制和禁止非化工企业进入原则，且对现有项目坚持动态监管、渐进整改。针对已建但不符合法律相关规定的危化品生产装置或储存数量构成重大危险源的危化品储存设置，危险化学品安全法赋予地方人民政府及有关部门监督限期整改及必要时实施转产、停产、搬迁、关闭等措施的职责。这种源头控制与动态监管相结合的立法导向兼具科学性、适应性与可持续性。

　　多角度强化源头规范。危险化学品安全法既对进出化工园区的所有危险化学品进行动态监管，又强调对园区内企业、重点场所、重大危险源、基础设施风险监测预警；明确至少每三年开展一次整体性安全风险评估，并援引国家有关规定指出组织开展非定期评估的法定情形。为落实源头安全准入后评估的效果，必要时，可将此类情形进行结构化提炼，纳入相关司法解释的范围。

　　围绕“化工园区”概念，建议在危险化学品安全法现有规范的基础上，明确危险化学品安全法的具体司法适用问题，进一步划定源头治理准入红线：明确化工园区须由省级人民政府及其授权部门认定公布、定期复核；将化工园区及周边规划安全控制线纳入当地国土空间规划，加强化工园区及其周边区域的综合监管；整合“生态保护红线”“自然保护地”等生态环境法术语，增加“种质资源库”“重要调水输水线路”“蓄滞洪区”等需保持安全距离的敏感目标，并基于自然灾害因素扩充选址避让要求。

　　进一步关注强制入园豁免问题。危险化学品安全法第十八条第一款规定，“新建、扩建危险化学品生产建设项目应当进入化工园区，与其他行业生产装置配套建设的项目和符合国家规定的其他项目除外。”法律实施后，要严格对照国家有关规定适用该但书条款。当前，该豁免条款的适用主要依据是2024年发布的《产业结构调整指导目录》。例如，新能源行业生物天然气生产项目、再生能源制氢项目，石油天然气行业的天然气净化、液化项目，建材行业的窑炉烟气二氧化碳捕集、纯化项目，钢铁行业的煤制合成气项目等。实践中，应与《危险化学品建设项目安全监督管理办法》《化工园区开发建设导则》等规范、标准充分契合，动态制定并落实适应区域特点、地方实际的“禁限控”目录规定的安全准入条件。

　　扩充监管范围，提高主体准入门槛

　　危险化学品安全法对主体准入的规范，主要体现在两个方面：一方面，强化危险化学品单位安全生产主体责任，并对承担危险化学品建设项目安全评价职责的机构作出进一步规定，明确其资质条件由国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定；另一方面，对使用危险化学品的自然人设定法律义务与责任，填补了对非单位主体使用危险化学品的监管空白。这宜于落实全员生产安全责任制。

　　强化危险化学品单位安全生产主体责任。《危险化学品安全管理条例》规定“生产、储存、使用、经营、运输危险化学品的单位”的主要负责人对本单位的危险化学品安全管理工作全面负责，侧重从行为与事实角度界定危险化学品单位的职责。危险化学品安全法在此基础上，列举了科研、医疗、检测、检验机构及学校的安全管理义务，并用“等单位”兼顾周延性，明确了非生产经营性单位的法定主体责任。2021年修订的《中华人民共和国安全生产法》规定，承担安全评价职责机构的资质条件，由国务院应急管理部门会同国务院有关部门规定。在危险化学品领域，针对负有危险化学品建设项目安全评价职责的机构资质问题，危险化学品安全法在安全生产法的规范框架内，将资质规定权统一于国务院应急管理部门及国务院有关部门。这种以权威的机构资质标准提升安全评价质量、强化合规约束、压实整改责任的做法，倒逼危险化学品单位落实安全生产主体责任。

　　设定自然人使用危险化学品的法律义务与责任。危险化学品安全法第二十九条、第五十一条、第五十四条对危险化学品生产企业主要负责人和安全生产管理人员及从业人员的资质、学历、培训、考核等作了规定，对使用危险化学品的个人知识储备与行为作了规制。这不仅对自然人设定相应的“准入”门槛，还要求在必要限度内达到一定高度。危险化学品安全法第九十九条、第一百零一条等将法律责任穿透至个人，明确了对自然人的处罚和责任追究。对使用危险化学品的自然人设定法律义务与责任，直面“单罚制”下安全责任悬空的问题，是立法适应新形势、新挑战的重要体现。传统意义上，因自然人的安全管理能力较为有限，危险化学品行业准入主体多限于具有独立法律地位的法人实体。而现代安全管理理念强调综合性与系统性，其本质在于要求安全管理覆盖全链条、全要素、全主体，这必然促使对危险化学品行业准入主体的法律规范更精细化，从而由法人向自然人延伸实现。同时，从比例原则角度看，出于明确的公共利益目的对自然人增设前端法律义务，设定过罚相当的处罚标准，既有利于解决企业主体安全责任悬空问题，还可以倒逼企业落实全员生产安全责任制。

　　细化责任清单，压实准入审查职责

　　审查监管是安全准入的效力基石。危险化学品安全法进一步细化责任清单，完善了准入监管框架。危险化学品安全法第二十四条提出，危险化学品建设项目和危险化学品港口建设项目的安全设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投入生产和使用；第二十五条将安全设施的建设列为危险化学品建设项目和危险化学品港口建设项目的基本准入条件；第二十六条进一步明确提出建立安全设施设计的专门审查制度。这将监管关口前移，和以往包含在安全条件审查或施工许可中的监管模式相比更严格。此外，危险化学品安全法还明确了项目审批的程序性准入、工艺与设备本身的安全准入、企业资质与管理的合规性准入等一系列具体准入要求。

　　以清单列举方式明确各部门职责。危险化学品安全法第七条以清单方式列举了应急管理、公安、市场监管、生态环境、交通运输、卫生健康、自然资源、工信、海关等部门在危险化学品生产、储存、使用、经营、运输环节的具体职责，并明确规定新兴领域监管职责不明确的，由县级以上人民政府按“业务相近”原则确定。对负有危险化学品安全监管职责的部门进行清单化履职管理，明确其安全准入审查职责，这在很大程度上可以提高安全准入审查效率。

　　建立信息共享机制，促进监督贯通。危险化学品安全法第五条规定了危险化学品单位的信息化建设责任；第十一条规定对危险化学品实行电子标识和全生命周期信息化管理和监控，明确化工园区应实现信息化安全监测、监控和预警，并与政府有关部门实现互联互通；第一百零一条规定了企业未与政府有关部门互联互通的法律责任。这在一定程度上可以解决因数据不透明、信息不对称等因素造成的安全准入审查真空问题。未来实践中，确因涉及新兴行业、领域等原因造成安全准入审查职责不明确的，应积极推进责任清单工作，明确相关部门法定职责，在动态实践中压实安全准入审查责任。

　　总体来看，危险化学品安全法不仅系统回答了危险化学品领域安全准入的规范化、体系化问题，还通过处理、处罚剧毒化学品、易制爆危险化学品的网络销售行为，对特定危险化学品免予登记，对处罚情形与标准予以细化、量化等，增强了科学性、应用性。

　　本文为2025年度教育部人文社会科学研究青年基金课题“我国数据安全协同治理中公私协作法治化研究”（项目编号：25YJCZH005）的阶段性研究成果。

　　〔作者单位：中国矿业大学（北京）〕