浅谈新修订的自然保护区条例的主要亮点

平衡保护与利用

　　新修订的《中华人民共和国自然保护区条例》（以下简称《条例》）将于2026年3月15日起正式施行。《条例》自1994年12月1日起施行，历经2011年、2017年两次修订。此次修订，进一步完善自然保护地法制框架体系，推动自然保护区科学健康发展，筑牢生态文明建设根基。

　　自然保护区保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹，在我国自然保护地体系中发挥着至关重要的基础作用。据统计，自1956年以来，我国已建立各级各类自然保护区2600多处。

　　国家林草局自然保护地管理司有关负责人表示，《条例》的修订是推动自然保护区实现规范化、标准化、科学化管理的制度保障。此次《条例》修订立足于我国全面推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设这一重大战略背景，对自然保护区功能、管理与利用逻辑进行了一次深刻重构，其主要亮点在于推动自然保护区管理向更加科学化、精细化、人性化的治理方式转变，力求在严格保护与合理利用之间找到更精准的平衡点。

　　调整明确自然保护区的功能定位

　　本次《条例》修订的首要亮点在于对自然保护区在整个自然保护地体系中的功能定位进行了清晰界定。我国自然保护地按生态价值和保护强度高低，依次分为国家公园、自然保护区和自然公园三种类型。

　　新修订的《条例》第二条第二款将自然保护区明确定义为“由国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准设立，以保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等为主要目的，实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地和海洋区域”。这包含三个变化：明确了省级政府的审批层级；突出了保护对象的典型性与稀缺性，自然保护区更侧重于保护具有代表性的生态系统、珍稀物种的关键栖息地及独特的自然遗迹，其保护目标更为聚焦；引入“科学保护和合理利用”管理价值，承认在确保生态安全的前提下，通过科学论证和严格管理，实现保护与可持续利用的协同，为后续差别化管理奠定了基础。

　　优化监管体制与设立程序

　　在管理体制上，新修订的《条例》明确了国务院林业草原主管部门负责全国自然保护区的统一监督管理，国务院自然资源、生态环境等部门在职责范围内协同管理。这确立了林草部门的主导责任，有助于解决长期存在的多头管理、权责不清问题，形成监管合力。

　　在设立程序上，新修订的《条例》有两处关键优化。一是将地方级自然保护区统一整合为省级自然保护区，不再设立市、县级自然保护区。这旨在强化自然保护区的权威性和保护力度，避免因层级过低而受地方短期发展干扰。二是规范了范围划定原则。新修订的《条例》要求必须统筹考虑保护对象的完整性、管理可行性和周边经济社会发展需要，坚持实事求是、科学论证。同时，明确自然保护区设立时必须充分听取有关方面意见，妥善处理与当地居民生产生活的关系。这些程序性要求，将公众参与和利益协调前置，有利于从源头上减少日后可能产生的社会矛盾。

　　优化自然保护区分区管控措施

　　优化完善自然保护区分区管控措施，是这次《条例》修订的核心内容之一。此次修订前，《条例》将自然保护区划分为核心区、缓冲区和实验区，实行梯度管理。从实施情况看，这一分区管控措施有的不完全符合实际需要，执行中造成一些矛盾和问题。

　　新修订的《条例》对上述问题进行根本性改革，比照《中华人民共和国国家公园法》分区管控措施的做法，规定自然保护区核心保护区内原则上禁止人为活动，一般控制区内严格限制人为活动。同时，明确列出允许开展的必要活动，包括为保护自然保护区而开展的相关活动，原有居民必要的生产生活活动，为维护国家安全、实施国家重大战略确需开展的活动，无法避让的国家重大项目建设及相关公共服务等，这对自然保护区分区管控措施作了进一步优化完善。这一修订亮点有两个方面：一是与国家公园法相衔接，实现了自然保护地分区管控逻辑上的统一；二是在管理手段上赋予更灵活、更科学的弹性空间，“原则上禁止”和“严格限制”为必要的、特殊的、经科学评估的人为活动预留了合法空间，体现了统筹高质量发展与高水平保护的务实考量。

　　创新自然保护区差别化管控措施

　　新修订的《条例》创新性地引入差别化管控措施，在第二十八条明确规定，在确保主要保护对象安全和不损害生态功能的前提下，可基于科学论证实行差别化管控，并明确了三类可实行差别化管控的情形。

　　针对主要保护对象为自然遗迹的自然保护区，新修订的《条例》允许在此类保护区的核心保护区，建设必要的防护、陈列、展示设施，并开展适度的科普宣传、生态旅游、教育文化体育等公共服务活动。针对主要保护对象位于地下的自然保护区，新修订的《条例》允许将地下珍贵区域划为核心保护区严格保护，而将其地上部分按照一般控制区进行管理。针对生态过程具有明显季节性的自然保护区，新修订的《条例》允许实行季节性差别管控：在鸟类越冬期，对核心保护区实行严格保护；在鸟类迁离的季节，核心保护区可按一般控制区管理，允许居民正常进行农业生产等活动。这是实现严格保护与合理利用平衡的重要举措，标志着我国自然保护区管理走向分类施策、精准治理的新阶段。

　　强化法律责任

　　在法律责任章节，新修订的《条例》进一步明确应予处罚的违法行为种类和执法主体，并加大了处罚力度。

　　一方面，明确违法行为清单，处罚依据更清晰。针对核心保护区“原则上禁止”、一般控制区“严格限制”的分区管控，新修订的《条例》对应细化了应予处罚的违规活动类型。例如，新修订的《条例》第十七条明确禁止任何损毁、涂改、遮挡或擅自拆除、移动自然保护区界线标志的行为，这为打击破坏管理边界的基础性违法行为提供了直接依据，压缩了执法中的自由裁量模糊空间。

　　另一方面，处罚力度显著加大，震慑效应提升。在核心保护区开展违规活动，依照新修订的《条例》，除没收违法所得外，可处10万元以下罚款；若属于违法修筑设施或进行工程建设，罚款额度升至10万元以上100万元以下；造成生态破坏的，罚款最高可达100万元以上500万元以下。对于一般控制区的违法行为，也设置了相应的阶梯式罚则。这种与行为危害性相匹配的严厉处罚，极大地增加了违法成本，可有效震慑潜在的破坏行为。

　　《条例》的修订与施行，是我国生态文明法治建设进程中一座新的里程碑。它超越单纯强化管控的传统思维，将“环保为民”与绿水青山就是金山银山理念深度融入制度设计，标志着自然保护区治理范式的深刻转型，生动诠释了高水平保护与高质量发展的辩证关系。这不仅是立法的完善，更是国家治理体系和治理能力现代化在生态领域的集中体现。

　　（作者单位：宁波大学法学院、立法研究院）