上海合作组织开发银行治理架构的法律体系构建

　　在2010年举行的上海合作组织成员国第九次总理会议上，中方提出研究成立上海合作组织开发银行。在2025年6月举行的2025年上海合作组织成员国财长和央行行长会议上，各方在推进成立上海合作组织开发银行方面取得实质性进展；在2025年7月举行的上海合作组织成员国外长理事会会议上，各方围绕建设上海合作组织开发银行等融资保障机制进行讨论，达成原则共识。2025年上海合作组织峰会作出成立上海合作组织开发银行的决定。从构想到现实，上海合作组织开发银行首要任务是通过国际条约确立其法律身份与运行规则，各成员国签署并批准“上海合作组织开发银行成立协定”（以下简称协定）。该协定的核心使命在于将成立上海合作组织开发银行决定转化为具体的法律制度，为上海合作组织开发银行铸就稳固的“组织骨架”。

　　从国际组织法视角看，多边开发银行的协定通常涵盖五大核心要素：法律地位与法人资格、宗旨与业务范围、成员资格与加入退出机制、资本与股权制度、治理结构与表决权规则。上合组织开发银行的特殊性在于，其设计必须回应全球南方国家的共同诉求，主要体现在反对权力垄断、防范外部干预、体现平等互利等方面，具体可从三个层面展开。

　　核心内容框架

　　协定的核心内容框架，构成银行法律身份的基石。其中，法律地位、宗旨使命、成员资格与基本原则，共同界定银行的权责边界与价值取向。

　　法律地位与法人资格。协定应明确规定，银行具有完整的国际法律人格，在各成员国境内享有为履行职能所必需的法律行为能力。具体包括：缔约权、取得与处置动产和不动产权、提起诉讼和被诉讼权。

　　这一设计具有双重意义。一方面，独立法人地位确保银行财产不受单一成员国干预，直接回应反对外部干涉的全球南方国家诉求。另一方面，为后续构建业务“隔离防火墙”提供法人基础。银行内部的“敏感业务”与“清洁业务”可在同一法人主体下实现账户与管理的实质隔离，避免西方国家通过单边制裁操控银行整体运营。

　　宗旨与业务范围。协定需明确银行的宗旨是支持上合区域内基础设施建设、能源资源开发、绿色低碳项目及产业链协同项目，促进成员国经济可持续发展与区域一体化。这一宗旨定位精准对接全球南方国家的实际需求、中亚国家基建融资需要等。

　　业务范围应包括：项目贷款、担保、股权投资、技术援助等传统多边开发银行业务。同时，增设特色条款，如优先支持跨境互联互通项目（如中吉乌铁路），并对符合银行宗旨的项目给予审批便利。这一设计旨在将政治共识转化为业务导向，避免银行沦为单纯的资金池。

　　成员国资格与加入退出机制。成员资格以上合组织正式成员国为基础，逐步吸纳观察员国、对话伙伴国，明确以上合成员国为核心开放范围。

　　加入程序需经理事会三分之二以上成员同意，退出机制需约定完整的清算规则。退出成员国需偿清所有债务，其股权由其他成员国优先受让，防止股权流转至非全球南方主体，这一设计体现上合组织开放包容的特质。同时，通过退出规则防范股权失控风险。

　　基本原则与特殊条款。协定应坚持“国家主权平等、互利共赢”原则，并在总则中增设反对单边制裁的条款，明确规定：任何成员国不得因第三方单边制裁措施而拒绝履行银行协定项下的义务；银行有权采取一切必要措施保护其业务免受外部非法干预。这一条款具有宣示性与防御性双重功能，可为后续风险隔离措施提供上位法依据。

　　出资与股权制度：资金基础与权力制衡的统一

　　确立银行的法律地位与基本规则后，还要进一步解决银行的“钱从何来”，以及“权归谁属”这一核心问题。出资与股权制度正是连接资金贡献与治理权力的关键纽带。

　　创新出资方式。传统多边开发银行多采用货币出资，但上合成员国发展差距显著，单一货币出资将对一些欠发达国家形成门槛。为此，建议协定可规定“货币出资+实物出资+技术出资”的复合模式。货币出资以本币为主；实物出资可包括基础设施资产、能源资源开采权等；技术出资涵盖项目管理、金融服务支持。这一设计可以使资源富集但货币信用不足的中亚国家通过油气资源出资，既有利于降低各成员国初期参与压力，又契合南南合作生产性伙伴关系的转型趋势。

　　股权分配与制衡规则。建议股权分配遵循“出资比例为主、兼顾发展平衡”原则。核心制衡条款在于“单一成员国股权占比不超过30%”，这为后续表决权设计奠定基础。同时，为激励出资，可引入优先股制度——对非全球南方资本发行无表决权、侧重分红的优先股，既保障全球南方对银行的控制权，又可以破解资金短缺难题。

　　股权流转与风险防范。成员国转让股权需经理事会批准，且优先转让给其他全球南方国家。这一规则旨在防范西方资本通过股权收购渗透银行治理，维护全球南方的金融自主权益。对于因退出或违约导致的股权处置，协定应明确由其他成员国按出资比例优先受让，避免股权流入非成员国手中。

　　内部治理与表决权机制：平衡效率与公平

　　股权制度解决了静态的权力分配问题，但银行的有效运转还需要动态的决策机制。内部治理与表决权机制，正是将股权权力转化为实际决策能力的制度通道。

　　三层治理架构。银行设立“理事会—董事会—管理层”三层结构。理事会为最高决策机构，由各成员国财政部长或央行行长组成，负责审批章程修订、增资、新成员加入等重大事项，体现“国家主权平等”原则。董事会为执行与监督机构，成员按“区域均衡”原则分配席位——中、俄、印各1席，中亚国家联合2席，南亚及其他观察员国联合1席，确保各区域均有代表。管理层包括行长、副行长及各业务部门，行长采用“区域轮任+资本权重辅助”模式：首任行长由非中、俄、印成员国推荐，后续按中亚—南亚—欧亚区域轮任，弱化大国主导符号。

　　复合表决权机制。建议放弃低效的协商一致原则，采用“基本票+加权票”的复合模式。基本票：每位成员国享有平等的基本票数，占总票数30%。这一比例高于亚投行的12%和金砖银行的均等分配，旨在充分保障中小成员国的话语权，避免被边缘化，呼应全球南方“保障最不发达国家代表性”的主张。加权票：按“GDP（30%）+出资额（50%）+区域贸易额（20%）”的混合公式分配。出资额占比最高，尊重资本贡献，激励成员国积极出资；区域贸易额占比20%是上合组织的特色设计，旨在激励成员国优先与区域内伙伴开展贸易，反向支撑本币结算业务落地；GDP权重低于出资额，既承认大国经济责任，又避免一些国家因GDP劣势引发抵触。加权票与股权上限30%的规则相配合，确保任一国家无法通过出资独占优势。

　　建立分级决策规则机制。根据事项重要性设置三级表决门槛：普通事项（如业务规则修订、常规项目审批），采用简单多数（投票权过半数）通过原则；重大事项（如增资、新成员加入），采用“理事国数量60%+投票权70%”双重多数通过原则；核心条款修订采用“投票权80%+理事国数目70%”超级多数通过原则。这一设计确保中、俄、印任一国家对核心事项均有实质否决权，但无法单独推动决策，实现大国与小国的权力平衡。

　　简化章程修订程序。针对一国国内批准程序可能导致的决策迟滞问题，协定可约定成员国应在协定修订案通过后6个月内完成国内批准程序，逾期未书面反馈异议的，视为同意。这一默示同意条款借鉴国际组织实践，避免单一国家国内政治拖累银行制度演进。

　　上海合作组织开发银行的基础性法律文件与治理架构，从一定意义上来讲，也是对中俄印主导权博弈与决策效率困境的系统性回应。通过股权上限30%的制衡设计、“基本票+加权票”的复合表决机制、“分级多数决”的决策规则，以及区域轮任的行长制度，在承认大国资本贡献的同时，有效保障中小成员国的话语权，体现全球南方国家平等协商、互利共赢的核心价值。同时，治理架构的稳健性，将为银行后续的业务运行提供坚实的组织法基础。

　　（作者单位：烟台大学法学院）