行政许可评价制度的价值及评价方法完善

　　《中华人民共和国行政许可法》第二十条规定，“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。”该规定强调对行政许可设定和实施的动态管理，这有助于提高行政许可的科学性和合理性，促进政府职能转变，更好地发挥行政许可制度在经济社会管理中的作用。

　　行政许可存在的正当基础

　　行政许可作为行政管制的重要内容之一，有其存在的正当基础，其一般是基于维护公共利益和社会秩序、保障公民合法权益、促进经济发展等多方面的需要。比如，环境行政许可一般是为了合理配置有限的资源，其有限自然资源开发利用、公共资源配置等事项，需要通过行政许可进行合理分配，以保障资源的可持续利用和公平分配，避免因过度开发或无序竞争导致资源浪费和社会不公。但政府许可管制影响市场自由竞争，政府管得过多过死，可能使市场欠缺活力。比如：政府信息获取不全或对市场规律判断出现偏差，可能导致政策效果与预期不符。此外，政府过度干预，可能抑制市场活力；干预不足，则无法纠正市场缺陷，如环保监管缺位。

　　为克服政府监管“失灵”问题，我国近年来进行了一系列“放管服”改革：通过简政放权，减少政府对资源的直接配置和对经济活动的直接干预，让市场发挥更大作用；解决长期以来政府管理存在的“重审批、轻监管、弱服务”的问题，重塑政府和市场的关系，将大量不该管的事项交给市场或社会，把生产经营和投资自主权还给企业，将政府工作重点和行政资源转向创新宏观调控、加强事中事后监管和提供公共服务。可以说，行政许可法规定的行政许可评价也是防治“政府失灵”的一项制度安排。

　　行政许可评价制度建立的必要性

　　行政许可设定的资质标准需要进行评价。行政许可的依据往往依赖于资质标准，比如建筑施工的许可往往依赖企业资质标准，环境行政许可常依赖于环境标准，对这类行政许可的评价首先要评价资质的设定或者环境标准的正当性。但这类标准的制定通常因受科学技术发展、认知能力及专家知识的限制可能存在一定缺陷。因此，要对这些标准定期进行评价，及时修订相关基准参数等。同时，应在评价之中充分引入公众参与，以充分彰显民意，使科学与民主得到更好的融合。

　　行政许可的实施过程和效果需要进行评价。以垃圾焚烧发电为例，污染物排放，事关公共环境和居民健康，因此，需要设定许可。实践中，对此类行为实施行政许可后，可对其排放的污染物是否会造成环境污染进行评价。而因为人们的预知能力有限，在行政许可之前对环境影响的评价可能出现偏差。实践过程中发现问题后，行政许可应及时进行再评价和回应，从而判断之前的行政许可是否合适，以防后续同类情况发生。

　　行政许可评价方法的完善

　　定性评价与定量评价相结合。定性评价在行政许可评价中比较常用，相对容易做到。定量评价比较烦琐，不常用。然而，没有客观的数据资料支撑，无法保证评价的客观性。因此，需要设计一些数据指标对研究的问题进行量化，实行定量评价，如对行政运营效率、市民的满意度等进行评价，需要建立相应的量化指标。定量研究的好处在于可以用一组有限的数据测量一大群人的反映，并通过对资料进行分析与比较可以相对精确直观地发现问题。但定量化研究比较依赖测量工具的设计是否科学准确，而定性评价一般不通过统计过程或量化过程进行研究，相对而言，更关心承受风险人群的内心需求，通常强调在不同利益需求者中寻求共识性。定性与定量评价相结合，综合运用，可以相对客观地反映效果，达到行政许可评价的目的。

　　公民参与式评价。行政许可评价过程中，首先要确定承受风险的利害关系人是谁，因为任何一项行政决策都会产生受益者和受害者，如环境决策中往往受害者反映强烈，所以行政许可评价不能忽略受害者的声音。要加强公民参与式评价，扩大公民的自决权。只有这样才能使得评价结果更加客观真实。需要注意的是，政府必须提前对公民参与的评价进行充分的信息披露，做到政府与公民共有信息，避免信息不对称。公众的有效参与，可以为行政许可评价提出更多具有针对性、建设性的意见，从而促进政府工作改善。

　　对评价过程进行公开。行政许可评价制度实质是政府对国民履行说明责任的一个手段，目的在于提高政府公信力，增加公众满意度。因此，要保证行政许可评价的透明度，即对行政许可评价进行积极的公开是很必要的。这种公开，不仅仅是对评价结果的公开，而是要将行政许可评价指标、评价过程、评价结果都向公众公开。只有充分的公开，才能使公众真正了解相关部门的政绩，了解许可的事项是否符合当初所承诺的情况。从而为行政许可的存废、优化或监管改革提供参考，最终实现平衡公共利益与市场主体活力的目标，使有为政府与有效市场和谐统一。

　　总而言之，行政许可评价制度是连接行政权力与市场社会活力的关键调节阀，是法治政府建设的“体检仪”“优化器”，核心在于以动态评价打破行政许可“一经设定、长期不变”的固化形态，实现合法性、效能性与权益保障的统一，使其从立法设想逐渐被改革实践所激活和完善。其价值不仅体现在个案纠错，更在于推动行政许可体系的系统性优化，为推进政府治理现代化提供长效支撑。

　　（作者为北京市法学会应用法学研究中心主任）