浅谈《未成年人救助保护机构管理办法（征求意见稿）》

筑牢国家监护体系 促进困境未成年人全面发展

——浅谈《未成年人救助保护机构管理办法（征求意见稿）》　

　　近日，民政部发布《未成年人救助保护机构管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2025年12月6日。

　　《征求意见稿》共七章，明确了立法目的与基本原则、服务对象、针对服务对象的具体救助措施及内外监管制度等，进一步规范未成年人救助保护机构管理，推进未成年人救助保护机构充分发挥服务困境未成年人的阵地作用。

　　主要亮点

　　《征求意见稿》是国家层面首次针对独立的未成年人救助保护机构进行的专门立法。此前，儿童福利机构工作已由《儿童福利机构管理办法》予以规范，而未成年人救助保护机构的工作则主要依据《中华人民共和国未成年人保护法》及相关政策性文件的规定。《征求意见稿》的出台，填补了该领域专门立法的空白，进一步明确机构的职能定位与服务范围，有利于显著提升保护工作的规范性与可操作性，核心亮点主要体现在三个方面。

　　强化未成年人救助保护机构工作保障。在当前儿童福利机构向未成年人救助保护机构转型的背景下，未成年人救助保护机构应如何承接并切实履行其法定职责？《征求意见稿》对此作了系统性回应，从组织领导、人员准入与监督管理等方面构建了全面的保障机制，为未成年人保护职责的落实提供有力支撑。例如，《征求意见稿》第三条明确了从中央到地方各级民政部门的职责分工；第四十八条设立入职查询制度，旨在防范机构内未成年人遭受“二次伤害”；第五十四条进一步压实民政部门对机构的监督管理职责；第五十五条建立奖惩机制，对履职不力的机构责令整改，确保工作实效。

　　明确未成年人救助保护机构的服务对象。《征求意见稿》将未成年人救助保护机构的服务对象分为三类：一类是由民政部门依法临时监护的未成年人。同时，为缓解未成年人救助保护机构服务能力与未成年人特殊需求之间的矛盾，《征求意见稿》第十二条还建立了与儿童福利机构的衔接机制。对需要特别照护、特殊医疗、残疾康复或特殊教育的未成年人，可委托儿童福利机构收留抚养。另外两类服务对象为“机构外困境未成年人”和“机构外有需要的未成年人”。针对不符合机构内收留、抚养条件，但存在监护风险的社会散居困境未成年人，《征求意见稿》要求未成年人救助保护机构通过提供帮扶救助、监护评估、临时照料等关爱服务，实现早期干预，帮助未成年人脱离风险环境。可见，服务对象的明确为厘清机构职责、推动困境未成年人分层分类保障奠定坚实基础。

　　提升未成年人救助保护机构的服务能力。未成年人救助保护机构是服务困境未成年人的重要载体，其服务能力直接关系到救助保护的成效。《征求意见稿》在2019年4月民政部等十部门联合印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》既有10项职责基础上，结合机构内与机构外困境未成年人的不同需求，进一步健全服务功能。针对机构内未成年人，《征求意见稿》第三章系统构建了从初入机构到离开机构的全流程服务规范，并建立离站后的跟踪回访机制，形成“接收—服务—安置—回访”的完整服务闭环，实现对困境未成年人的持续性保障。针对机构外困境未成年人，《征求意见稿》要求加强对存在安全风险未成年人的走访探视，关注其心理健康状况，并在未设立儿童福利机构的地区，授权机构承担长期监护未成年人的收留抚养职责等。这些规定有效拓宽了未成年人救助保护机构的服务半径，有利于提升服务效果。

　　完善建议

　　规范条文归属位置。目前，《征求意见稿》中部分条文的现行位置与规范内容不够契合，建议结合条文具体内容，调整至对应章节。例如，《征求意见稿》第五十条关于机构功能区域的规定及第五十一条关于工作人员职业资格与职称的要求，其内容属于机构内部建设与人事管理范畴，建议调整至“第五章内部管理”部分，以增强相关规范的集中性与协调性；“附则”部分第五十七条关于未成年人出入机构时相关材料保存的规定，属于机构日常服务流程的关键环节，建议纳入“第三章收留抚养”部分，从而在相应服务阶段即明确操作义务，强化制度执行的可操作性；“附则”部分第五十八条第二款关于为机构外困境未成年人提供委托照料的规定，实际上属于关爱服务的形式之一，与第九条列举的若干项服务具有同质性，将其归入“第四章关爱服务”可能更有助于形成完整的保护链条。

　　密切部门合作。《征求意见稿》第二十七条规定，对存在安全风险的困境未成年人，未成年人救助保护机构应当加强走访探视。然而，在发现未成年人可能面临监护侵害等情形时，机构是否应履行强制报告义务，及时向公安机关报案，现有条文未予以明确。实践中，公安机关在出警过程中，未必能够准确识别未成年人所面临的风险等级，特别是涉及精神虐待、疏忽照顾等非物理性侵害的情形，风险判断更为复杂。为强化制度衔接、提升干预实效，建议在《征求意见稿》中进一步明确未成年人救助保护机构的强制报告义务，以便与《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》等相关规定形成有效衔接，构建系统化、可操作的未成年人权益保护机制。

　　加强队伍专业化建设。未成年人救助保护机构承担着基本医疗、心理干预、法律援助等多项服务与救助职责。这要求其工作人员应当具备相应的专业背景或从业经验，以便能够准确识别未成年人在身体、心理及法律层面所面临的困境。但《征求意见稿》第五十一条仅将“工作人员参加职业资格考试和职称评定”作为倡导性规定，未将从业人员的专业资质作为准入门槛。作为服务困境未成年人的专业机构，这种软性约束既难以确保服务队伍的专业素养，也与最有利于未成年人原则的要求存在差距。建议从以下两方面完善人员准入标准：一是明确核心岗位的专业资质要求，优先考虑具备社会学、心理学、教育学、法学等相关专业背景，或已取得相应职业资格证书的人员；二是在人员选派上注重综合素质，侧重选拔有爱心、有责任心，且具备未成年人保护工作相关经验的人员，从源头上确保队伍专业化。

　　优化机构服务能力。一是平衡未成年人人身安全保障与其正常生活需求。这要求机构制定清晰、合理的日常管理规范。具体而言，是否实行宵禁制度、违规后的处理程序，以及是否为低龄未成年人安排上下学接送等，都应有明确依据。此外，对电子产品使用、访客管理等常见生活场景也需予以规范。只有规范和明确管理要求，才能为未成年人营造一个安全、稳定且有序的成长环境。二是完善生活区域划分标准。《征求意见稿》第十八条第二款规定8周岁以上未成年人按性别区分生活区域，实际上，未成年人在8周岁以前可能已具有性别意识。因此，建议取消年龄下限，推动有条件的地方直接按性别划分生活区域。同时，未成年人群体在身心发展、生活自理能力等方面存在显著差异，建议在性别划分的基础上，进一步细化年龄分层。例如，可将12周岁以下的未成年人与12—18周岁的未成年人安置在不同的生活区域，以进一步满足不同年龄段未成年人的成长特点与照护需求。

　　注重听取未成年人的意见。听取未成年人意见并使其在决策过程中得到合理考虑，是保障其参与权的重要体现。《征求意见稿》中多次使用“根据需要”“有需要”等表述，但未明确了解未成年人需求的具体机制；同时，《征求意见稿》第二十三条规定了若干离开机构的情形，但未说明是否需要听取未成年人意见。此类模糊表述反映出未成年人意见未获足够重视。建议在《征求意见稿》中增设专门程序，明确要求工作人员在涉及安置、服务及离站等关键决策中，必须听取未成年人意见，并根据其年龄和成熟度对其意见予以适当考虑。此外，还应将意见采纳情况以适当方式反馈给未成年人，告知其意见是如何被考虑的，从而真正落实未成年人参与原则，增强其对过程的理解与认同。

　　综上，《征求意见稿》的制定不仅有利于促进未成年人救助保护工作规范化、法治化，也从制度层面筑牢了国家监护体系。未来，可围绕条文设计、工作机制、队伍专业化等问题进一步优化，以推动其更加完善。

　　本文为2024年度陕西省教育厅科学研究计划项目的一般专项“最有利于未成年人原则在刑事诉讼中的适用及展开”（项目编号：24JK0243）、2024年西北政法大学本科教育教学改革研究专项项目（项目编号：XJYBZ202430）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：西北政法大学刑事法学院）