西藏日喀则市人口第一大县的基层治理样本

南木林县的转变

——西藏日喀则市人口第一大县的基层治理样本

　　白玛旺吉是西藏日喀则市南木林县检察院副检察长。除了办案履职，他还有不少“身份”——在村里，他是法律顾问，参与矛盾纠纷排查、普法宣传、代写法律文书等工作；在学校，他是法治副校长；在综治中心，他又是“矛盾纠纷多元化调解中心专家库”专家，参与重大疑难矛盾纠纷化解工作。

　　身兼数职，事务交织。但在白玛旺吉看来，这些角色非但不冲突，反而互相促进。在他的合理安排下，各项工作相互衔接、彼此促进，实现“双赢”和“共赢”。用他的话来说，虽然工作量增加了，“但幸福感也增加了”。

　　这样的“多重角色”，不只白玛旺吉独有。在南木林县，公安局、法院、司法局等部门的力量正在打破“壁垒”，以类似的“多面”身份融入乡镇村社，成为基层治理中一股真实可感的力量，推动着这片土地悄然转变。

　　从“乱”到“治”，基层治理不再是“一家事”

　　南木林，藏语意为“全胜之地”，位于日喀则市东北部、雅鲁藏布江中上游北岸，平均海拔4000米。截至2024年底，全县总人口9.3万人，是日喀则市第一人口大县。

　　人口多，意味着治理挑战更大。由于人员成分复杂，社会治安形势一度严峻。“群众法治意识较为淡薄，基层组织力量不强，社会治安面临的压力非常突出。市县两级开会时，曾把南木林县当作‘反面典型’，逢会必提。”南木林县时任县委政法委书记、县公安局局长加措回忆。

　　转机发生在2019年。当年1月，《中国共产党政法工作条例》印发，首次明确提出“建立省、市、县、乡镇（街道）社会治安综合治理中心”，旨在通过整合基层政法资源，构建“一站式”矛盾纠纷化解和社会治理平台，解决以往部门分散、协调不畅等问题。

　　南木林县抓住这一契机，将基层社会治理全面纳入县委总体工作思路与“十项提升工程”，探索推行“553X”基层治理模式并纳入县委“十四五”规划。其中，综治中心规范化建设和实体化运行成为关键一环。

　　结合县域实际，南木林县依托派出所、基层法庭、平安法治办等现有平台，整合乡镇平安法治办、司法所等相关部门人员，建立乡镇综治中心实体平台，内设“一站式”矛盾纠纷调解中心、法治宣传教育中心、社会治安形势分析研判中心、便民服务大厅等，并统筹基层法庭、司法所、法官工作室、检察监督室等多个业务单位协同办公，让群众“进一扇门，办多件事”。

　　“从那时起，基层治理不再是县委政法委一个部门的事，全县各部门都要参与进来。”加措介绍。

　　艾玛乡的实践，生动体现了这一转变过程。该乡位于南木林县南部，地处湘河与雅鲁藏布江汇合处东岸，因盛产国家地理标志保护产品“艾玛土豆”而闻名。作为该县第一大乡，艾玛乡流动人口多，矛盾纠纷也相对突出。过去曾因人手不足，导致矛盾纠纷调处效率不高。

　　南木林县人民法院艾玛人民法庭设在艾玛乡，同时辐射茶尔乡、土布加两个乡，辖区面积1188平方公里，覆盖全县24%的人口。过去，艾玛法庭仅由一名法官、一名书记员和一名司法警察组成，力量单薄，工作模式基本是“坐等案件上门”。如今，艾玛法庭焕然一新：南木林县法院在此建立诉讼服务站，设置立案咨询、综治、检察和司法行政四个服务窗口，县人民检察院在此设立检察监督室，县司法局加挂“社区矫正宣告室”。艾玛乡将“一站式”矛盾纠纷调解中心设在法庭，这里还成为“法治宣传教育基地”。

　　更重要的是，这里组建起一支常态化驻点团队：1名检察干警、2名综治专干、3名人民陪审员、1名人民调解员实现常态化入驻。综治专干、人民陪审员、人民调解员同时被聘为“特邀调解员”，参与到法庭的非诉调解工作中。

　　“过去艾玛法庭人员配置较为单一，精力集中在法庭日常事务上，缺乏灵活性；现在，实现了从‘单兵作战’到‘联合作战’的转变。”南木林县法院院长德吉曲珍说。

　　除艾玛乡之外，全县乡镇综治中心也同步推进规范化建设，实现有牌子、有场所、有力量、有机制、有效果的“五有”目标，确保群众各类诉求及时回应、有效解决。

　　在县级层面，治理资源的整合力度更大。2023年，南木林县投资50余万元，按照“多中心合一、一中心多用”的原则，建成县级综治中心。180余平方米的空间里，公共法律服务中心、“一站式”矛盾纠纷调解中心、信访接待中心、诉讼服务协调中心、12309检察服务中心线下服务等功能“打包入驻”，还设有接待大厅、家事纠纷调解和心理疏导室、“一站式”矛盾纠纷调解中心、指挥调度室和速裁法庭等功能室。

　　目前，县级综治中心实现公安局、检察院、法院、司法局、信访办、人社局等6个部门常驻，民政局、水利局等9个部门轮驻，设置矛盾分流、法律咨询、信访接待、司法确认与法律监督等服务窗口，实现群众诉求“一窗受理、多元化解”。

　　从“各管一摊”到“协同共治”，如今的南木林县，一套符合南木林实际的治理体系在这片高原上扎根生长。

　　建成“三法队伍”，让法治在基层扎根

　　夏角村位于南木林县卡孜乡，距乡政府15公里。这里是白玛旺吉作为村（居）法律顾问联系的村子之一。与其他地区不同，南木林县的村（居）法律顾问是由一群政法干警组成。

　　“政法干警既懂法，又了解当地实际，能更好地把专业法律语言转化为群众听得懂的解决办法。”南木林县委政法委副书记平措多吉说。

　　南木林县从政法系统抽调60余名政法干警，组建起一支特殊的“村（居）法律顾问团”。他们深入乡村，不仅开展法治宣传、提供法律咨询，还帮助村民代写法律文书、审核村级规范性文件、参与纠纷调解，引导村“两委”依法决策、依法治理。

　　在夏角村，白玛旺吉就曾遇到过村民外出务工的维权难题。“因为碍于面子，或者担心要求签订合同会使老板反感，不再带他们出去打工，不少村民外出打工时不签劳动合同。”白玛旺吉介绍，一旦发生工资拖欠等纠纷，因为没有书面凭证，维权十分困难。

　　了解这一情况后，白玛旺吉没有简单地进行普法宣讲，而是教村民们变通维权：即使不签合同，也要让老板写下欠条，或者在微信里和老板确认务工时间、工资金额和拖欠事实，保留证据。在他的指导下，类似维权难题得到妥善处理。

　　南木林县法院则通过“精准覆盖、责任到人”的原则分配干警力量参与村（居）法律顾问工作。该院推行“法官包乡”制度，以艾玛法庭法官为例，驻庭法官承包艾玛、茶尔、土布加3个乡镇的村（居）法律顾问工作，确保每个乡镇有固定对接法官。结合驻村工作，驻庭干警在承担驻村任务时，同步对接所驻村的法律顾问需求，实现“驻村即驻点”，保证每个驻村点有干警提供常态化法律服务。

　　与此同时，另一支队伍——法治村主任也在成长。

　　南木林县从各村“两委”中抽调151名政治过硬、群众信服、法律意识强的村干部担任法治村主任。他们既是村里的“当家人”，也是法治建设的“带头人”，在普法宣传、矛盾调解、依法治理中发挥关键作用。

　　在法治村主任扎根基层的同时，该县还从“双联户”户长中挑选722名懂政策、懂法律、业务好、能力强的户长为“法治明白人”，他们通过集中宣讲、走街串巷、点对点讲法等方式，针对性、精准化开展法治宣传教育，引导群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。

　　如今，由“一村一法律顾问”“一村一法治村主任”“一村若干个‘法治明白人’”组成的“三法队伍”正扎根基层，成为南木林县法治建设的中坚力量，有效打通了法律服务“最后一公里”。

　　从“治”到“安”，基层治理带来的真实改变

　　在距离南木林县城32公里的甲措乡果拉村，一场关于“学法”的变革正以“积分”的形式推进。

　　2025年3月，南木林县司法局在这里试点普法积分制。村民通过自学法律、集中观看普法短片等形式参与普法宣传工作，就能获得相应的积分，积分可用于兑换生活用品。

　　果拉村党支部书记、法治村主任尼玛次仁介绍，该村共有676人，村民平均学法积分120分左右，最高可达380分。“村民主动参与普法活动的积极性，比去年增长150%。全村形成党员带头、群众参与的良好学法、用法氛围，法律意识和观念明显增强。”

　　比积分更实用的，是尼玛次仁在调解纠纷时增加的“底气”。“以前处理财产纠纷、抚养权纠纷，因为不太了解法律，心里没底。学习法律知识后，调解时更有底气了，因为我们有法律作为依据。”尼玛次仁说。

　　今年3月，村里两户人家为一块5米宽的空地争执不下。因为土地证上没标明归属，双方各执一词。尼玛次仁在村（居）法律顾问、县法院副院长达琼的指导下，查明空地来源，最终促成“共同使用、不堆私物”的调解方案。协议达成后，风波平息。

　　在夏角村，白玛旺吉看到了更根本的转变。“我担任村（居）法律顾问前，这里危险驾驶、故意伤害案件多发。这一年半来，通过持续普法、释法说理，不要说刑事案件，连治安案件都没有再发生。”

　　基层的显著转变，背后离不开全县层面部门协作的持续深化。在南木林县综治中心，县检察院的12309检察服务窗口就设在县法院窗口隔壁，这样的布局让法律监督实现关口前移，也让检察院的监督工作更高效。

　　“调解是否自愿、程序是否合法，我们都能现场实时、全程无缝监督。”南木林县人民检察院检察长何文介绍，“过去检察监督要专门跑法院，耗时耗力；现在转身就能沟通，检察监督关口前移了，效率大大提高。”

　　法院在办案过程中也切实感受到“联动”的力量。艾玛法庭曾审理一起两名妇女间的故意伤害案件。被告人被判缓刑后，法官回访发现其家庭极度困难，三个年幼的孩子中，有一名残疾儿童因本地缺乏特殊教育学校而失学。

　　面对这一复杂情况，法院并没有止步于审判。依托于综治中心，由法院牵头，联合相关部门，经过多方协调，最终将孩子送进日喀则市的特殊教育学校。

　　“如果仅靠法院单方面推动，很难达到这样圆满的结果。”德吉曲珍感慨道，“正是有了综治中心的多元协作平台，各部门都自动出力、形成合力，才让这类复杂社会问题得到更彻底更圆满的解决。”