强化“幽灵外卖”治理 推进网络订餐线上线下一体化监管

强化“幽灵外卖”治理 推进网络订餐线上线下一体化监管

——兼谈市场监管总局发布的第一批食品安全行政执法指导性案例中的4号、5号案例

　　随着数字经济与实体经济的深度融合，外卖平台已成为居民餐饮消费的重要平台之一。然而，有的线上餐饮商户无线下实体门店，证照造假，经营地址异常，通过虚假宣传和低价竞争吸引消费者，但其食品质量和卫生状况难以保障，甚至存在严重安全隐患，这给消费者带来极大健康风险，被俗称为“幽灵外卖”。这一乱象不仅威胁“舌尖上的安全”，更折射出平台经济发展壮大后存在的主体责任弱化、审核机制不完善、抽查监测不到位等问题。在此背景下，2025年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步强化食品安全全链条监管的意见》，要求强化网络销售食品安全问题协同治理和加强网络订餐线上线下一体化监管。国家市场监督管理总局于2025年4月1日发布第一批7个食品安全行政执法指导性案例，通过指导性案例的示范引领作用，统一执法尺度，促进执法规范化，增强公众法律意识。其中，指导性案例4号——上海某某某信息科技有限公司未对入网餐饮服务者的食品经营许可资质进行审查案、指导性案例5号——北京某某科技有限公司未对入网餐饮服务者的食品经营许可资质进行审查案，聚焦网络餐饮服务第三方平台未履行法定义务，进一步确立市场监管执法公平统一原则，压实平台主体责任。

　　促进执法标准规范统一

　　明确对平台未尽法定审查义务的法律适用问题。此次市场监管总局发布的指导性案例4号、5号中，当事人均存在未对入网经营者履行审核义务的违法情形，这也是查处“幽灵外卖”相关事件时平台较为常见的违法行为之一。实践中，常存在以下法律适用争议：《中华人民共和国电子商务法》《中华人民共和国食品安全法》和《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》（以下简称《办法》）均规定了平台相关审查义务，但法律责任相差较大，具体该适用哪个法律依据查处违法行为，成为执法过程中亟待解决的问题。此次发布的指导性案例4号、5号，考虑到涉案违法行为集中在平台未尽法定审查义务，导致其入网商户脱离监管，造成食品安全问题，依据特别法优于一般法的原则，确定优先适用食品领域法律文件予以查处。即，应适用食品安全法和《办法》予以查处。

　　明确违法所得的认定范围。指导性案例4号、5号中，当事人从入网商户中收取两类费用，一类集中表现为平台服务费或者佣金，另一类集中表现为推广服务费。这也是平台常见的运营模式之一。平台服务费或者佣金可视为线上店铺的租金或者提成，往往在每笔外卖订单成交时由平台按照约定比例收取；推广服务费可视为线上店铺的营销费用，平台基于自身的算法规则为入网商户提供门类多样的推广服务，入网商户根据自身需求选择相应推广服务并支付对应费用。实务中，执法人员往往将平台服务费或者佣金认定为当事人未尽法定审核义务的经营获利（即违法所得）予以没收，但是否将推广服务费纳入违法所得范围存在争议。据此，指导性案例4号、5号对上述问题予以明确：认定推广服务费与违法行为相关联，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款“违法所得是指实施违法行为所取得的款项”规定的情形，推广服务费应认定为违法所得予以没收。

　　明确违法行为持续时间认定标准。指导性案例4号、5号中，涉案商户在线上使用虚假地址从通过线上审核至舆情曝光均持续一段时间。这也是实务中违法行为查处时常见情形。案件调查过程中，违法行为的持续时间应如何认定常出现以下争议：一种观点认为，当事人对涉案商户进行入网审查，在通过审查时即视为相关行为的结束，违法行为持续时间应为该商户提交文件到审核通过的时间。而因违法行为未能及时纠正造成舆情影响这一时间段，属于违法行为的后果而非违法行为本身，不应认定为持续时间。另一种观点认为，当事人未对涉案商户履行审核义务的违法行为随着涉案商户的违法行为而持续，违法行为持续时间应当与涉案商户的线上违法行为时间保持一致。而在行政处罚裁量适用时，违法行为持续时间常常是关键要素之一，甚至可能影响适用从重处罚或从轻处罚。指导性案例4号、5号支持后者观点，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条第二款规定，“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。即，明确当事人违法行为应认定为涉案商户通过平台入驻审查之日直至商户下线或者商户上传合法食品经营许可资质之日。

　　推动执法深挖问题根源

　　平台落实主体责任不到位。从平台管理角度看，“幽灵外卖”乱象的存在根源主要有两个方面：一是平台责任边界存在“模糊”地带。食品安全法和《办法》虽明确规定了平台审核义务，但未明确“形式审查”与“实质审查”的边界，执法者在查处相关违法行为时难以准确把握尺度：如平台审核义务仅为形式审查，易滋生大量“幽灵外卖”；如平台审核义务为实质审查，需要实质审查到何种地步才能匹配相应的外卖市场规模，相关技术、人员等方面的投入成本显然也是平台在追求市场份额和运营时需要考虑的重要因素。因此，存在部分平台以“技术中立”为由推诿责任，无法及时、有效核验入网商户实际经营情况。指导性案例4号再次重申平台应履行法定审查义务，保证入网餐饮服务提供者的许可信息真实，体现了对上述现象的回应以及对不应局限于形式审查的态度。二是平台各项审查机制流于形式。在指导性案例4号和5号中，涉案商户更换并上传了资质证明，更换后的营业执照和《食品经营许可证》载明的经营场所不一致，与实际地址也不一致，然而，平台在履行审查义务时未发现相关情况且在线下巡查商户时仍未发现。这一方面反映出对入网餐饮企业资质审核及经营信息真实性核验能力仍需加强；另一方面入网商户是平台重要资产，平台及其业务人员对惩戒违规商户缺少动力。

　　对平台的监管力度和技术手段有待进一步提高。一是传统的执法管理模式已无法适应日新月异的技术发展需要。网络外卖数量庞大，经营机动灵活、隐蔽性强，入网商户网店招牌更换频繁，线下加工制作、环境卫生、人员管理等透明度低，线上宣传图片存在美化、夸大等情况，网络餐饮灵活多样的经营模式加大了日常监管难度，导致隐患发现难、调查取证难、违法查处难。二是跨区域监管执法存在困难。在互联网快速发展的当下，各大平台异军突起，散布在全国各地。根据现行法律法规，入网餐饮企业一般由实际经营地监管，但外卖平台由注册地监管。违法行为由注册地处置，但各地对异地注册平台规制力度有限。对此，指导性案例4号和5号分别在核心要点中强调适用指定异地管辖和线索移送相关程序的必要性和可行性。

　　以案促治，强化问题源头治理

　　建立健全监管部门与平台的双向衔接机制。一是通过政企数据对接实现事前管。为深入推行服务性执法，助力平台更好地履行主体责任，市场监管部门可以主动“向前一步”，持续完善网络餐饮“政—企”数据实时交互机制，打通外卖平台与监管部门的数据壁垒。可以采取向平台提供必要的相关餐饮商户行政许可数据接口，方便平台实时、批量核验商户证照，从源头杜绝无证经营、虚假证照等问题，有效防控“幽灵外卖”上线经营。二是通过智能在线巡查加强事中监管。在向平台适时开放数据接口的同时，平台应向市场监管部门同步开放入网审查登记、抽查监测、食品安全违法行为报告等相关数据端口，保障及时通报并查处“幽灵外卖”相关违法行为。同时，运用人工智能技术完善“以网管网”智慧监管模型，通过爬虫、图像抓取、数据分析等方法，动态监测识别外卖平台涉嫌违法违规线索，提高核查处置效能。

　　强化跨区域跨部门协同联动，全面提升执法办案效能。一方面，打通市场监管、公安、网信等多部门数据壁垒，在案件协办、案情通报等方面建立有效对接机制，厘清源头审批、日常监管、末端执法界限，进一步明确各方主体责任，细化工作机制，明确具体工作流程；另一方面，强化跨区域执法协调，推动入网经营者所在地监管部门和平台服务提供者所在地监管部门的紧密合作，建立互通有无的联络渠道，共享执法数据，通报异地执法情况，对于存在管辖权争议的案件及时会商或者上报市场监管总局指定管辖。

　　构建社会共治多元化机制。推动美食城、无堂食外卖后厨摄像头接入外卖平台，实现“互联网+明厨亮灶”的阳光监管，便于消费者点餐时查看此类商户的后厨加工操作、餐具清洗消毒等关键环节的实时情况，畅通投诉举报机制，为消费者对存在加工操作乱象的违法行为举报提供便利。积极发挥行业协会的服务指导和桥梁纽带作用，引导平台行业自律，推动平台企业对网络经营者违法行为实施联防联控。引导骑手参与社会共治，充分调动党员骑手“随手拍+”的积极性，鼓励骑手及时向平台和市场监管部门反馈取餐时发现的食品安全问题。

　　（作者单位：北京市市场监管执法总队）