检举制度有效性的提升路径探究

检举制度有效性的提升路径探究

——武周匦使院制度及其启示

　　作为一种重要的反腐败手段与监督途径，检举制度在我国的政治和法律体系中占有重要地位。我国的检举制度历经从古至今的变革与发展，其形态及功能也随着社会的发展而不断演进。而匦使院制度作为武周时期创设的一项重要政治制度，其建立初期为民众、官员提供了一条直接、有效的直诉渠道。通过深入研究武周时期匦使院制度的流变与性质，结合我国现今的检举制度体系进行比较分析，可以更全面地理解这一制度的功能、本质以及提升检举制度有效性的实践路径。

　　武周匦使院制度的溯源与流变

　　武周是武则天（以下简称武后）建立的朝代，自690年武周代唐至705年武后去世，武周共存续十五年。《资治通鉴》载，“时诸武用事，唐宗室人人自危，众心愤惋。会眉州刺史英公李敬业及弟令敬猷……皆坐事，敬业贬柳州司马，敬猷免官……皆会于扬州，各自以失职怨望，乃谋作乱，以匡复庐陵王为辞。”李敬业，本名徐敬业，为唐司空李勣之孙，承英国公，任眉州刺史。光宅元年，在唐高宗李治驾崩、武后全面掌权后，李敬业因事获罪，迁柳州司马。出于对武后“临朝称制”的不满和对恢复李唐正统的渴望，李敬业与骆宾王、魏思温等数迁客会于扬州，发动叛乱。李敬业叛乱之后，武后夺其赐姓与爵位，任命左玉钤卫大将军李孝逸为扬州道大总管，遣李孝逸、魏元忠等数将统兵征讨。在此情势下，李敬业终遇兵败，敬业与敬猷兄弟、骆宾王遭部将王那相斩首投降官军，叛乱终告失败。虽然叛乱得到平定，但该事件使得武后的忧患意识日渐提高，匦使院制度应运而生。

　　李敬业兵败后，武后“欲周知人间事”。鱼保家响应武后的迫切需求，上书“请铸铜为匦以受天下密奏……太后善之”。垂拱二年（686年）三月戊申，武后采纳鱼保家之谏，设一铜匦（铜制的匣子，类似于检举箱、报冤盒，用来随时接纳天下表疏）于朝堂北面，“以受四方之书”。其形制为青、红、白、黑四个独立方形匦，各命名为“延恩”“招谏”“伸冤”与“通玄”，分承怀才自荐、匡政补过、申冤辩诬、进献赋颂四个类别的秘密奏折。在该阶段，接收检举控告信息的为“伸冤”白匦。《唐六典》载，由于移送不便，武后便将四匦合一，又于匦中设十字隔将其一分为四，各设孔洞通外，可由孔洞投入密奏而不可取出。就其机理而言，匦使院制度的设计初衷在于使上层官僚机构更能通达下情，中央更能掌握地方情况，官员更能把握民间动态，进而达到发掘人才、改进政策、匡正司法、整肃吏治的目标成效。

　　就匦使院制度的基础设置与运作机制而言，由此匦而发，武后于中书省设“匦使院”作为管理铜匦的专门机构，由知匦使主持工作，下属典二人，判官、理匦使各一人。在实际运行过程中，匦使院形成了一套处理政务的运作机制。在控告规则层面，投入“伸冤”白匦的内容需在申冤辩诬、检举控告的范畴之内，投递时间则需“出以辰前，入以未后”；在受理程序层面，由匦使院“专知受状以达其事”，全权负责接收奏书并交送皇帝，而皇帝本人“事或要者，当时处分”，择要件亲自受理，其余次要的奏书则交回匦使院与中书省处置，匦使院与中书省决断后再将意见上奏皇帝批准；在调查制度层面，匦使院要求投书者登记本人以及“保人”信息，在投书后随时接受皇帝“召问”并对相关问题进行信息补充；在检举支持层面，匦使院制度不仅对检举人提供基础的保护和投匦途径，更给予检举人充足的支持与激励。武后规定：“有告密者，臣下不得问，皆给驿马，供五品食，使诣行在。”为检举人提供足够优渥的条件保障。对于检举人的身份和内容要求，该制度的标准也极为宽松。在此政策下，匦使院内蜂攒蚁集，上下官员因害怕被“告密”而无不小心行事。

　　然而，“匦使院”设立后不久，即有鱼保家的冤家投匦称“徐敬业于广陵作逆，保宗会与徐敬业造刀车之属”，间接“杀伤官军甚众”，铜匦的发明者鱼保家因此伏诛。除此之外，另有索元礼、周兴、来俊臣之流争相仿效、纷纷而起，豢养无赖专门从事告密活动，由此扩大权威，连续升官，终成酷吏。进而造成了“太后以为忠，益宠任之。中外畏此数人，甚于虎狼”的反差性局面。在此形势下，社会中的诬告陷害之风愈发猖獗，原本意在“申天下之冤滞，以达万人之情状”的匦使院制度渐趋沦为权力斗争的工具，而部分无辜的官员、百姓也因之遭受无妄之灾。武周之后，唐中宗、唐睿宗、唐玄宗等各朝皆对匦使院制度加以沿用，至宋太宗时改匦使院为登闻鼓院及登闻检院而终。

　　武周匦使院制度的本质与缺憾

　　究其根本，匦使院制度是武后为打击政敌、巩固政权进而实现其有效“人治”而设置的政治制度。表面上，匦使院制度的建立搭建起了一套围绕“匦”的检举体制，涵盖控告规则、管理机构、受理程序等各层次的实行机制，其受理范畴涉及行政与司法、中央与地方等各领域内的官员操守乃至所犯“罪行”，为“民监官”和“官监官”，尤其是基层百姓与官吏的检举控告需求提供了一条有规可循的渠道。然而，匦使院制度设立的出发点实际上是作为中央集权制度下最高统治者诛杀政敌、巩固统治地位的斗争工具。就“匦使院”之地位而言，它并未成为与行政、司法并列的国家权力机关，而仅仅作为最高统治者控制行政、司法各机关以及朝野百官、地方州县的制度工具。在匦使院制度受理的四项投递类别中，最受武后重视的上书聚焦于“告密”，妄图受嘉奖的上书者则追求成为“告密者”，进而使得朝廷能够了解到上下官员的善恶言行，尤其对基层情况有了更多的掌握。在中央集权制度下，君主政治的基础即为权力的争夺与维持两个方面，武后借助匦使院制度获取密奏，意在尽可能全面地掌握政敌的动态与社会中的潜在威胁，进而对其加强钳制与打击，最终实现巩固其专制权力的目的。

　　武周匦使院制度设置的检举规则属实起到了激励检举、强化监督的成效，但也逐渐产生了一些影响检举实效的问题。具体而言，一是对检举人的优厚待遇需要耗费大量资源，地方因此滋生的开支无从补充，最终亦通过税赋、劳役盘剥民众，间接加重了基层民众的压力与负担。二是检举内容的质量良莠不齐，造成了极大的资源与效能浪费。在匦使院制度的运作过程中，所有的检举案件都直接由匦使院全权负责受理，或是“婚田两竞、追理财物”一类的琐事被直送至高层官僚机构，或是检举人的具体信息及案件内容“详考无可采取”，极大增添了高层官僚机构的工作内容，耗费了匦使院官员的审送精力。三是检举制度被异化为官员、群众用以打击政敌、谋取利益的途径。在匦使院制度设立之初，即有索元礼、周兴、来俊臣一类“专业投匦人”产生，此类投匦者借此机制初步获得奖赏后，即拉帮结派、公泄私愤、诬告他人，行使检举权利的路径成了部分人的“升官路”和“发财路”，严重破坏了当时的政治生态，更不乏奸佞企图利用匦制投状干扰朝政。

　　检举制度有效性的提升路径探究

　　坚持检举制度的法治化导向。避免检举制度失能、失效，根本在于坚持检举制度的法治化导向，保持制度运转客观性，杜绝其中的过度“政治化”目的。在中央集权体制之下，匦使院制度已然形成了较为完备的运转模式，但其并非真正意义上的“民监官”制度，而是直接作为武后对下属各级行政官僚进行控制和维护政权的辅助手段，只是间接达到了“民监官”的检举制度目的。鉴古知今，提升检举制度的有效性必然需要坚持检举制度的法治化导向，确保公民检举权的行使及检举控告案件的受理，不受行政机关、社会团体和个人的不当干涉，更应不断强化法律保障、探索理论基础、明确制度定位与制度价值，实现检举制度的良性发展。

　　完善统合性的检举法律体系。提升检举制度的有效性，关键在于建立统合性的检举制度体系。武周匦使院制度在实际运作中展现出保障资源失衡、检举质量低下、检举目标异化的失序状态。追根究底，专制制度下法律保障的缺位、机构职能义务的分散致使检举人、保障部门乃至检举受理、调查部门的权责关系都十分模糊，未能形成良好的制度运转与改革生态。鉴古知今，当前应推动检举制度领域的统合性立法，在立法实践中将多个单一法律规范整合为统一的法律规范，将多个单一的法律文件整合为统一的法律文件，完善依据检举案件事实性质、类型、级别与检举人情况进行分级、分类受理处置的实践机制，进一步规范相关机关、部门以及个人的工作程序与权利义务，进而保障检举事实的真实性和可查性，提升检举制度的有效性。

　　塑造清晰化的人民监督氛围。武周时期的投匦者虽能通过“廪于客馆”“五品食”等优待获得检举激励，但民众对检举制度的认知较为局限，对检举权价值的认知也较为模糊。部分投匦者将检举权简单等同于“告密特权”，或片面理解为“互揭短处”的政治权斗工具。鉴古知今，当前应塑造清晰化的公民检举认知和人民监督氛围。首先，应强化公民检举权利的信息普及与教育，通过典型案例发布、检举流程可视化展示等途径，将法律所明确的公民检举权具象化。其次，武周匦使院制度的“无实者不问”导致诬告泛滥和检举失实，是其走向失能失效的关键诱因。应明确展现检举行为的法律边界，加大对诬告陷害的打击力度，为受诬告陷害人员建立及时、有效的澄清正名补偿机制。最后，大力营造真实检举、规范检举的社会氛围，结合现代信用体系建设，将真实检举纳入公民法治素养评价体系，方能进一步提升检举制度的有效性，以自我监督和人民监督相结合为强大动力，实现自律和他律良性互动、相得益彰。

　　（作者单位：中国社会科学院大学）