北京市检察院第四分院以公益诉讼推动个案整改与平安北京建设有效结合

以法治之力护航“轨道上的京津冀”

　　“我本人全程参与了案件的整改评估工作：2023年8月的现场调研和今天的现场调研。时隔一年多时间，给我的感受是变化非常大，成效非常突出。”2024年8月27日，在北京市人民检察院第四分院（以下简称四分检）组织召开的一起案件评估会上，北京市人大代表施颖秀如是评价。

　　同样全程参与上述案件整改评估工作的首都经济贸易大学法学院教授何锦前说：“2023年到现场，看到有的树木被截冠，影响美观……今天再到现场，发现不仅解决了安全问题，还圆满解决了美观、实用问题……”

　　这二人口中的案件，是四分检第四检察部检察官张纳和同事们自2023年5月以来，持续跟踪监督整治的京沪线高大林木影响铁路运行安全行政公益诉讼案。历经调查、整改、会商、提升等多个阶段，该案以法治之力护航“轨道上的京津冀”，最终促成个案整改与平安北京建设有效结合，属地政府打造了“内低外高、内灌外乔、灌草结合”的铁路沿线景观，在改善人居环境的同时，实现了“优先消隐”效果。

　　一根树枝引发动车限速运行

　　“简单讲，就是一根树枝搭在为列车提供动力的电线上引发了动车限速运行。”张纳介绍，2023年5月15日，四分检接到中共北京市委平安北京建设领导小组平安铁路建设协调专项组办公室（以下简称平安铁路办）情况反映：京沪线北京站至北京南站间K8+200米处线路北侧，发生一起因周边林木搭接接触网196#杆回流线造成跳闸，导致部分列车限速运行、等级列车（动车、高铁等）晚点。

　　安全无小事，责任大于天。接到平安铁路办情况反映后，四分检迅速组成工作专班，安排张纳等人前往事发地调研。“我们走访发现，京沪铁路沿线周边仍存在大量高大林木，可能再次出现因树枝搭接电网造成涉铁电路跳闸等影响铁路运行安全的事件。有的地方树枝距离铁路电线不足0.5米，且五六月是树木生长旺盛期。更严重的是，按照往年的气象情况，六七月的北京常伴有大风、雷电、暴雨天气。而到了七月，铁路上又将迎来暑运高峰。”张纳说。

　　依据《中华人民共和国铁路法》第四十六条以及《铁路安全管理条例》第二十七条、第二十九条的规定，铁路线路两侧应设立铁路线路安全保护区，禁止在铁路线路安全保护区内种植影响铁路线路安全和行车瞭望的树木等植物。经过综合研判，四分检决定立案。

　　立案后，张纳等人便遇到了办理该案的第一个难题：涉及单位众多，检察建议发给谁？张纳和同事们仔细梳理发现，上述涉案铁路沿线，共11.7公里，涉案高大林木所有权、管理权并不统一，有部属驻地单位、属地政府、企业、个人等。

　　“虽然林木所有人或者管理人不统一，但依据《中华人民共和国民法典》第一千二百五十七条的规定，因林木折断、倾倒或者果实坠落等造成他人损害，林木的所有人或者管理人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。”张纳介绍，经过综合分析，四分检最终依据《中华人民共和国铁路法》第四十六条第三款、《铁路安全管理条例》第四条、《国务院办公厅转发交通运输部等单位关于加强铁路沿线安全环境治理工作意见的通知》等规定，向A区人民政府制发检察建议，并分别列出具体涉案单位，就具体职责进行了简要列举。

　　个案引发待解治理难题

　　检察建议发出后，A区人民政府高度重视，立即组织区司法局、城管委、园林部门及街道相关工作人员与张纳等进行沟通，积极协同铁路部门开展铁路沿线安全环境隐患治理工作，对不符合铁路相关安全距离规定的高大林木摸底排查，对危及安全的树冠进行修剪、砍伐。

　　经过两个多月的综合治理，2023年8月3日，A区人民政府对四分检制发的检察建议正式复函答复。同年8月11日，四分检邀请北京市人大代表、“益心为公”平台志愿者及平安铁路办、中国铁路北京局集团等单位工作人员进行实际踏勘、走访。

　　大家现场检查发现，相关部门对涉案范围内的高大树木进行疏枝剪杈、砍伐，与检方制发检察建议前有了很大改观，但也存在一些问题：属地政府与铁路部门之间就铁路沿线高大树木的整治标准认识不一致、联系沟通不充分，双方就工作任务分工、协作配合、整治时效等存在分歧。“地方政府从生态保护角度认为，铁路部门对沿线树木采取截干、截枝手段过重；铁路部门从维护铁路运行安全角度认为，沿线树木的清理整治还应再加强。”张纳说。

　　“底数不清，认识不统一。这是我们遇到的第二个难题。”张纳说，其时，涉案11.7公里铁路沿线到底有多少棵树，这些树的所有人或管理人是谁，都有哪些科类并不完全清楚。更重要的是，属地政府反馈，群众反映修剪力度太大对树冠“抹头”，影响美观、乘荫纳凉。

　　曾参与此次整改评估工作的何锦前直言，从现场检查效果看，整治工作似乎离检察建议的目的还有一定差距。“从长远的效果和效率来说，属地政府和铁路方面还存在沟通不畅、整治标准不统一的情况，双方就工作机制、工作标准等，还有待进一步完善。”何锦前说。

　　如何解决这些问题？2023年8月23日，四分检再次邀请相关当事方召开现场会，明确提出“摸清底数建立台账、确立修剪标准、建立日常共同协作配合机制”三项工作原则。该工作原则提出后，引发了属地A区党委、政府的高度重视。

　　一个月后，涉案牵头单位向四分检反馈：2023年9月21日，区委召开专题常委会，拨付资金396万元，拟就辖区铁路沿线高大林木采取避让修剪、后撤移植、更换树种三种策略进一步开展整治；计划投资2800万元，对辖区界内的铁路线两侧环境进行全线升级、改造。

　　向前一步“以案促治”

　　“鉴于涉及高大林木多且牵涉部门广、林权复杂、整改需要专项资金等，我们决定延长整改时间。”张纳介绍，在A区党委、政府拟拨付专款对辖区铁路沿线绿化升级改造后，2023年9月，四分检依据《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十八条的规定作出中止审查决定。

　　但这并不意味着检方停止跟踪监督。

　　2023年12月6日，四分检又一次组织涉案单位召开案件进展问询工作座谈会。会上，A区城管委及园林部门介绍，四分检提出三项工作原则后，他们已对534株涉险树木进行了修剪，还专门拨付几十万元资金聘请第三方林勘机构对铁路沿线2226株树木的大地坐标、胸径高度、现在长势进行勘测，并对每一棵树做了编号。

　　“这是我们没想到的。”接受记者采访时，张纳介绍，座谈会上，A区城管委工作人员说，“没想到区里在财政资金非常紧张的情况下，还拿出2000多万元把这件难事给落地了。联络机制方面，除领导层面外，我们业务部门与铁路部门负责管段的同志均建立了联系。”

　　“本周，区园林局与北京市铁路局供电段就辖区铁路沿线树木隐患排查治理工作开展联合行动，共计完成修剪乔木140株。其中，重度修剪129株、中度修剪7株、轻度修剪4株，伐除危险树53株……”进入2024年以后，A区园林局等相关单位主管领导，以微信形式定期、不定期向张纳等四分检办案检察官报告工作进展情况。

　　与此同时，针对整改期间出现的伐移树木逐年更替、路地（铁路部门与地方政府）危树台账及处理标准不一致等问题，四分检引导铁路部门与属地政府弥合分歧，按照“安全优先、兼顾美观”原则制订《铁路沿线树木修剪标准》，推动双方建立了铁路沿线树木隐患排查专项整治常态化工作机制。

　　“我们起初只想高质效办好案件，努力解决办案过程中遇到的难题——涉案树木底数不清、标准不明、机制不畅等问题，但最终在当地政府大力支持下实现了两个‘向前一步’：一是治理范围从京沪线扩大到京哈线、京津城际线；二是实现了‘以案促治’。”再回首该案办理过程，张纳笑着介绍，为了彻底消除隐患，A区政府经综合研判，最终拨付资金2600万余元对辖区铁路沿线绿化提升，打造了“一路繁花、四季变换、城铁融合、生态安全”景观视廊，部分点段还设有法治公园，带动整个区域疏整促和环境高品质提升，社会效果良好。

　　“这次整改过程中，我们路地紧密配合，工作协同，建立了工作机制，形成了双方都能接受的修剪标准。对于整治效果，我们电务段、北京局集团都非常满意。”在2024年8月27日四分检组织召开的案件评估会上，中国铁路北京局集团北京供电段有关工作人这样说。

　　对应的属地园林绿化局工作人员表示，通过这项工作，他们和各方面建立了很好的联系，对未来工作形成了很好的协作机制。“现在我们已由以前的铁路沿线树木隐患排查任务性派遣转化为自发性、主动性介入。在极端天气前，一旦发现问题，我们双方都会及时商量。”

　　三天后的2024年8月30日，张纳正式提交案件审查终结报告：A区政府全面采取整改措施，及时消除铁路沿线高大林木影响铁路运行安全的隐患，维护了铁路运行安全，社会公共利益已得到有效保护。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十条，终结案件。

　　据四分检有关负责人介绍，自2024年初开展“公益诉讼护航轨道上的京津冀”专项行动以来，两级院共受理涉铁公益诉讼线索61件，立案50件，制发检察建议19件，督促拆除违法建设17处1.4万平方米，清运违法倾倒垃圾2000余吨，修剪、伐移危树2000余棵。