检察公益诉讼立法应着重解决的问题

　　检察公益诉讼立法要解决好检察机关的诉讼身份、检察机关发现公益诉讼案件的方式或者线索有无限制、检察机关公益诉讼证据调查权与调查手段等问题。

　　2024年5月，全国人大常委会发布的2024年度立法工作计划将检察公益诉讼法列入“预备审议项目”。2014年10月，党的十八届四中全会提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年7月1日，为期两年的检察公益诉讼试点工作正式开始。2018年10月、2019年4月，公益诉讼检察职权相继被写进修订后的人民检察院组织法和检察官法。2021年7月，最高人民检察院发布《人民检察院公益诉讼办案规则》。2024年11月，最高检公益诉讼检察厅印发《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，强调以公益诉讼“可诉性”指引严把案件质量关。尽管理论界、实务界对到底是制定检察公益诉讼法，还是公益诉讼法有分歧，但是检察公益诉讼立法已提上立法日程。检察公益诉讼立法到底要解决哪些问题，笔者认为应着重解决以下几个问题：

　　检察机关的诉讼身份问题。目前，关于检察机关的诉讼身份有“当事人说”和“法律监督者说”两种观点。前者坚持当事人诉讼身份唯一原则，认为检察机关只能作为诉讼当事人，不能同时兼具当事人身份和法律监督者身份，并进一步认为检察机关以当事人身份参与公益诉讼，是一种最好的监督，是检察机关履行法律监督职责的最佳方式；后者则认为在公益诉讼中，检察机关既是案件的当事人，也具有法律监督身份。该观点的积极方面在于，可以体现检察公益诉讼中检察机关的特殊性，能够促进公益诉讼机制的顺畅进行。但存在的问题是，需要进一步考虑诉讼身份唯一原则在公益诉讼中有无适用的必要，以及如何在检察机关提起公益诉讼的情况下，确保当事人诉讼权利平等原则实现。必须注意，当事人诉讼权利平等原则，既是民事诉讼的基本特点，也是民事诉讼运行的生命线。在诉讼上，必须保障双方当事人地位平等、机会平等及风险平等。这是源自于宪法上平等权保障之要求。

　　检察机关发现公益诉讼案件的方式或者线索有无限制。目前，法律对检察机关发现公益诉讼案件的方式或者线索没有限制，也无法进行限制，同时也没有必要进行限制。笔者的理由在于检察机关不管以何种方式发现公益诉讼线索，在提起公益诉讼的情况下，都不违背民事诉讼和行政诉讼的规律。同时，检察机关行使民事或行政公益诉权，提起民事或者行政公益诉讼时，其诉讼身份是诉讼当事人。民事诉讼和行政诉讼的运行对包括检察机关在内的所有诉讼参与人均无中立性要求，检察机关无需像法院一样居中裁判。换句话说，检察机关在发现案件线索方面的主动性或者积极性，并不影响检察机关检察职能的发挥。甚至，检察机关为维护社会公共利益提起民事或者行政公益诉讼，还要求其在履职过程中，呈现出一定程度的积极性和主动性。民事诉讼和行政诉讼机制中的不告不理或者司法消极，在此没有存在的空间。

　　检察机关公益诉讼证据调查权的问题。按照现行行政诉讼法的规定，在行政诉讼法没有明确规定情况下，遵循民事诉讼法的规定，且行政诉讼法没有对检察机关证据调查作特殊规定，因此，这里就以民事公益证据调查权作为说明对象。首先，检察机关的公益证据调查权不能适用《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十一条规定的民事检察证据调查核实的规定。该项规定是2012年民事诉讼法修改赋予检察机关的，而检察机关提起民事公益诉讼的权力是2017年民事诉讼法修改赋予的，从立法先后看，民事诉讼法第二百二十一条的规定不是针对公益诉讼而言的。其次，检察机关的公益证据调查权有无特殊之处。有的学者从检察公益诉讼的目的、诉讼构造的角度、检察机关维护社会公共利益的职能之角度提出，检察机关在公益诉讼的证据调查比一般当事人在一般案件中的证据调查要严苛得多。检察机关作为公诉机关，在保障调查手段的前提下，在诉讼中应承担更严格的举证义务。主张检察机关在提起检察公益诉讼时，要承担证据调查上的客观义务。在检察机关的民事证据调查权严格区别于其刑事证据调查权时，检察机关如何践行其公益诉讼证据调查中的客观义务，实现公益的目的？对此，有学者认为，可以转换举证证明责任的方式来弱化检察机关的证据收集责任，或者在不赋予检察机关强制性的民事证据调查权的基础上，采取所谓的举证责任倒置原则。也有观点认为，可以通过降低证明标准的方式，来减轻检察机关公益证据调查的负担。笔者认为，还是要在通常的证据调查方法上做文章，并有限地认可检察机关民事公益证据调查权的强制性。其理由首先在于最高人民检察院印发的《民事诉讼监督规则》已赋予检察机关民事证据调查权的强制性色彩，具体体现在《民事诉讼监督规则》第七十一条。其次，按照民事诉讼法的内在规律科学设置的强制性检察公益证据调查权，可能不仅不违背民事诉讼的规律，而且更能体现民事公益诉讼中的检察权能，实现民事公益诉讼的目的。遗憾的是，到目前为止，理论上的研究或者实务上的探索，还没有在科学设置、规范检察机关的公益证据调查权方面进行较多探索。详言之，就是要根据证据调查的对象确定检察机关公益证据调查权有无强制性。检察机关可以向行政机关强制收集证据，特别是行政机关对违法行为人的处罚材料，但对其他当事人及被调查人或者证据持有人不能采取强制的证据调查方法。这样的证据调查发生在诉讼程序开始之前或者诉讼程序之外，不影响当事人双方诉讼权利平等原则，而且有助于民事公益诉讼职能的履行。

　　检察机关公益诉讼证据的调查手段问题。笔者认为，法律对检察机关的证据调查手段不应作具体限制，只要检察机关的民事公益证据调查遵守民事诉讼法的规定，遵守最高人民法院关于证据收集的司法解释的相关规定，都是可以的。但是公益诉讼的复杂性、专业性，决定检察机关调查取证的专业性和复杂性，检察机关有必要在起诉前采取必要的专业鉴定或者专业评估。检察机关应当严格按照民事诉讼法及相关法律法规关于司法鉴定的规定予以办理，从而很好地实现鉴定意见合法性与鉴定必要性之间的平衡，实现促进公益诉讼公正进行与降低公益诉讼成本之间的平衡。

　　（作者单位：中国政法大学民商经济法学院）