有序构建公共数据开发利用规则 提高公共数据使用效益

　　公共数据的开发利用有利于打破“数据孤岛”，推动社会各界对公共数据价值进行挖掘和创造，对提高政府治理能力、释放数据要素效能、激发科技创新活力、促进数字经济发展，具有重要作用。

　　为加快公共数据资源开发利用，充分释放公共数据要素潜能，推动数字经济高质量发展，9月21日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》），首次从中央层面部署推进公共数据资源开发利用，重点规定了扩大数据资源供给、规范公共数据授权运营、推动数据产业健康发展、营造公共数据开发利用良好氛围等四方面内容。公共数据的开发利用有利于打破“数据孤岛”，推动社会各界对公共数据价值进行挖掘和创造，对提高政府治理能力、释放数据要素效能、激发科技创新活力、促进数字经济发展具有重要作用。

　　根据不完全统计，我国已有近20个省（直辖市）出台了公共数据相关规范性文件，且对公共数据的概念均有相关界定。《意见》指出，“各级党政机关、企事业单位依法履职或提供公共服务过程中产生的公共数据，是国家重要的基础性战略资源。”这一方面明确了公共数据的概念范围，另一方面强调了公共数据的战略重要性。

　　区分公共数据开放与公共数据授权运营

　　目前，公共数据开放与公共数据授权运营的关系存在“包含说”与“并列说”。“包含说”，即包含关系说，将公共数据的开放分为基于公共服务的开放与基于商业活动的利用两部分。其中，公共数据授权运营属于公共数据开放制度的一部分，是基于商业活动的有条件开放。“并列说”，即并列关系说。该学说认为，公共数据开放与公共数据授权运营的功能并不重合，公共数据开放与授权运营属于两个独立且并列的公共数据开放利用机制。公共数据开放是基于政府信息公开、打造服务型政府的目的提出的制度措施，主要在于提高公共部门对全体公民的公共服务水平。授权运营则是在公共活动信息化转型的背景下，基于公共数据具有经济价值而试图促进数据流动以创造更大社会价值的机制探索。

　　“包含说”将公共数据开放与公共数据授权运营纠缠在一起，难以区分其具体内涵、明晰二者的功能定位，不利于对公共数据授权运营机制的单独研究。《意见》第二条“有序推动公共数据开放”与第三条“鼓励探索公共数据授权运营”明确，公共数据开放与公共数据授权运营是公共数据开发利用的两种独立方式。这将有效解决公共数据开发利用中存在的开放意愿不足的问题。笔者认为，“并列说”是未来开展公共数据开发利用工作应坚持的基本思路。

　　关于公共数据开放，《意见》第二条指出，公共数据开放要关注以下几个方面：第一，要发挥政府主导作用与市场主体地位。《意见》明确了公共数据开放的权责和范围，并要求充分推动多元主体共同参与，完善公共数据开放平台，定期编制并公布开放目录并动态更新，共同推动公共数据的开放利用体系建立。第二，公共数据开放需兼顾效率与安全，要在维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密前提下，依法、依规、有序地开放。主管机关应加强对公共数据开放的安全保护，推动公共数据开放行稳致远。第三，公共数据开放应以需求为导向扩大有效供给，优先开放与民生紧密相关、社会需求迫切的数据，鼓励建立公共数据开放需求受理反馈机制，促进公共数据开放与需求相适配。

　　关于公共数据授权运营，《意见》第三条提出，鼓励探索公共数据授权运营机制。公共数据授权运营是在公共数据开放的基础上，将无法直接向公众开放的公共数据通过政府授权的形式，让特定的运营机构依法依规对公共数据进行开发和经营的活动。公共数据授权运营作为与公共数据开放、共享并立的扩大公共数据有效供给的三大方式之一，对深化公共数据要素配置改革，落实《中共中央 国务院关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》，建立公共数据分类分级确权授权机制具有重要作用。同时，《意见》第三部分“加强资源管理，规范公共数据授权运营”在总结各方授权运营实践的基础上，回应社会各方关切，从资源管理、授权实施、运营监督三个方面对如何规范公共数据授权运营作了制度安排。

　　构建已公开公共数据开发利用规则

　　推动公共数据赋能经济发展，应构建已公开公共数据开发利用规则。根据公共数据的不同运用场景、利用规模等对其分别制定合理使用规则与授权使用规则。

　　对小批量自主使用已公开公共数据的行为，引入合理使用规则。《意见》第七条指出，鼓励和支持企事业单位和社会组织有条件无偿使用公共数据开发公益产品，提供便民利民服务。公共数据的合理使用是指使用人不必征得任何人同意，可以无偿使用已公开公共数据的行为。个人、法人或者非法人组织基于非商业性目的小批量使用已公开的公共数据，可以类推适用《中华人民共和国著作权法》第二十四条的合理使用规则。具体而言，包括但不限于以下三种情形：一是为个人学习、研究等非商业目的，在合理范围内访问和使用他已公开的公共数据。二是为学校课堂教学或者科学研究目的，在合理范围内访问、使用或者再现已公开的公共数据，供教学或者科研人员使用。三是为报道新闻、舆论监督，在报纸、期刊、广播电台、电视台等媒体中不可避免地再现或者使用已公开的公共数据。

　　对大批量商业化利用已公开公共数据的行为，引入授权使用规则。《意见》第三条指出，推动公共数据授权运营的实施，制定公共数据授权运营管理规定，明确授权条件、运营模式、运营期限、退出机制和安全管理责任。实践中，为避免公共数据大规模爬取给服务器带来过大压力，平衡数据的敏感性与价值性之间的利益冲突，公共机关可以通过授权运营的方式在安全可控的场景下实现数据的开发利用。被授权使用的公共数据不具有排他性，被授权方无法基于此取得已公开公共数据的排他性使用权利。

　　《意见》第六条提出，建立健全价格形成机制维护公共利益，对公益性公共产品与服务有条件无偿使用，经营性产品和服务可对其进行收费。具体而言，大规模授权使用可分为授权进行公益性使用及授权进行商业性使用两类。对于前者，如高等院校或研究机构等基于教学及非商业性的科学研究目的大规模使用已公开公共数据，其数据获取行为需要取得授权但不需要付费。对于后者，即利用已公开公共数据进行商业化开发利用的行为，应对数源单位和数据开发者进行合理补偿。

　　关于公共数据的定价方式，《意见》第六条明确规定实行政府指导性定价。下一步，应对指导性定价的具体标准予以细化。政府行政机关等可以借鉴查询频次的定价模型（查询频次越高价格越高），参考《政府信息公开信息处理费管理办法》中按申请数量进行收费的方法，对商业性开发利用的行为确定指导价进行收费。同时，要明确收费是为了分担公共数据运营的成本，而不是服务于营利目的，因此，应以成本补偿为原则对价格进行限制，避免公共机构竞相逐利导致公共数据商业化开发利用的进程停滞不前。

　　本文为2024年中国法学会民法学研究会青年学者研究项目“公共数据产权配置规则研究”（项目编号：2024MFXH001）的阶段性研究成果。

　　（作者单位：北京理工大学法学院）