浅谈《山西省旅游发展促进条例》之创新

促进文旅产业发展的地方立法实践

——浅谈《山西省旅游发展促进条例》之创新　

　　今年，山西旅游业随着游戏《黑神话：悟空》火爆全网，一时风光无两。事实上，这与山西省近年来通过立法积极促进旅游业高质量发展、加快培育战略性支柱产业、打造国际知名文旅目的地关系密切。

　　今年7月26日，山西省十四届人大常委会第十三次会议通过了《山西省旅游发展促进条例》（以下简称《条例》），《条例》规定，要贯彻新发展理念，坚持守正创新、提质增效、融合发展，统筹政府与市场、供给与需求、保护与开发、国内与国际、发展与安全，进一步依法推动山西省文旅产业高质量发展，实现社会效益、经济效益和生态效益相统一。《条例》自11月1日起正式施行。

　　《条例》共5章47条，包括总则、产业促进、产品开发、服务提升和附则，从产业促进、产品开发、服务提升等多个方面为解决当前山西省文旅产业出现的新问题提出了切实有效的法律解决途径，是山西省建设旅游强省，促进文旅产业高质量发展的重要举措。总体来看，亮点颇多。

　　坚持保护与发展并重

　　《条例》明确提出，发展旅游业应当坚持保护与开发、发展与安全，实现社会效益与经济效益、生态效益相统一。高水平保护是进行高质量发展的大前提，而高质量发展又为高质量保护提供充足的支持，二者相辅相成。为了统筹兼顾产业发展与资源保护，实现保护与发展齐头并进目标，《条例》在总则中对该目标加以明确，提出在旅游业开发的同时，要注重当地文物保护与生态保护。

　　比如，《条例》第四条规定：“旅游资源开发应当遵守有关法律、法规的规定，遵循保护优先、合理开发、永续利用的原则。利用文物等人文资源开发旅游产品，应当坚持保护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来，并依法保障文物安全；利用自然资源开发旅游产品，应当严格实施资源、生态保护措施，保护自然资源和生物多样性，保障生态安全。”同时，《条例》要求县级以上人民政府将促进旅游业发展纳入国民经济和社会发展规划，组织编制并实施旅游发展规划。建立健全促进旅游业发展综合协调机制，制定促进旅游业发展措施，把文化和旅游资源优势转化为发展优势，提升文化影响力和旅游吸引力。这有利于防范各地区出现为了推动产业发展而牺牲生态资源和人文资源的情形。同时，大力鼓励各地区依托当地的森林、绿地等生态资源，与当地文化保护单位协作，合作开发具有地方特色的绿色旅游项目与产品。坚持在资源保护基础之上，推动山西省旅游业向着高质量、高水平、可持续方向发展。

　　为旅游产业发展提供坚实保障

　　《条例》着力促进地方旅游产业发展，从加强各地交通设施完善、寻找各地特色旅游产业，到景区具体内容建设、加大旅游产业信贷支持力度、旅游专业人才培养具体方案、建立具有地方特色旅游品牌等方面，全方位、多层次激发山西省旅游市场活力，推动山西省旅游产业链延伸与完善。

　　《条例》为旅游产业发展提供了充分的经济保障和坚实的政策保障。旅游产业作为服务产业的一部分，制约其发展的主要因素在于资金与土地。从黄河岸边的西侯度人工打制石器到塔儿山下的陶寺观象台，从“剪桐封弟”到晋商称雄……山西在中国文化史上曾是一个最活跃的民族大熔炉，是中国文化总根系中一个重要的直根系，具有极其丰富的文化资源和极具特色的自然风光，开发潜力巨大。但是，受限于资金不足及没有相关政策扶持，整体旅游产业发展长期处于一种不温不火状态。这次通过地方性立法，山西将加大对旅游产业的信贷支持力度，大力引导社会资本和金融资本加大对旅游产业的资金支持。《条例》为旅游产业发展提供政策便利，对旅游产业依法取得的建设用地，要求后续在不改变用途情况下，不再增缴土地价款；对于改建和扩建旅游设施，也减半甚至不收取基础设施配套费。

　　比如，《条例》第十条规定，“县级以上人民政府应当在年度土地供应计划中统筹安排旅游业发展用地，优先保障旅游重点项目用地。土地出让收入可以用于旅游项目开发。鼓励利用工业遗址、废弃矿山、荒山、荒沟、荒丘、荒滩等，开发旅游项目。在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业，提供住宿、餐饮、停车等服务。” 这大大降低了旅游企业的负担。在此基础上，《条例》对与旅游业相关的衣、食、住、行等各个方面都作了细致规定，这将为山西省旅游业发展营造更具活力的发展环境，为旅游产业的高质量发展奠定坚实政策基础。

　　发扬山西特色，满足市场多样化需求

　　《条例》紧密结合山西丰富的文旅资源的重要特征，坚持因地制宜地开展文化旅游、生态旅游、红色旅游、工业旅游等多种类型的旅游产品。《条例》大力支持各地方政府寻找并开发当地的优秀传统文化资源，将众多古迹、文化遗产传承基地、民俗代表地区纳入各地景区范围。比如，《条例》第二十一条规定：“鼓励和支持因地制宜开发文化旅游、红色旅游、乡村旅游、生态旅游、康养旅游、研学旅游、工业旅游、体育旅游、商务旅游和低空旅游等旅游产品，发展多类型的旅游集聚区，并针对不同群体需求，推出定制化、特色化旅游产品和线路。”第二十二条第二款规定，“鼓励依托历史文化名城、名镇、名村、街区和历史建筑，培育休闲旅游城市和休闲街区，打造文化旅游品牌。”这有利于充分发挥旅游产业的综合带动效应，使得山西特色可以走向全国，且有利于促进对历史遗留文化的保护与利用。

　　《条例》规定，各地区要大力挖掘利用当地的红色旅游资源，建设红色旅游度假区，将爱国主义教育和旅游产业发展完美融合在一起。大力鼓励发展山西特色品牌产品。山西地产丰富，但真正有影响力的产品并不多见。《条例》对于打造具有鲜明山西特色的品牌作了清晰、明确的规定。这将极大地丰富山西省旅游市场的产品供给，满足市场的多样化需求。

　　注重实效

　　《条例》对旅游产业的监督管理，以及对相关行政单位的职责进行了细致化规定，明确了各相关监管部门的职责、分工。比如，其第三十九条规定，“县级以上人民政府应当将旅游应急管理纳入政府应急管理体系，制定应急预案，组织开展应急培训和应急演练，建立旅游突发事件应对机制”；第四十三条规定，“12345政务服务便民热线应当接受旅游者投诉举报”；第四十四条规定，“县级以上人民政府文化和旅游主管部门负责采集、归集、公开和共享旅游经营者和旅游从业人员信用信息，建立信用档案”。这将有效防范各部门之间推诿懒政情况出现，有助于旅游产业健康发展。

　　旅游产业作为典型的服务业的一部分，市场对其具有极大的影响力，经营者为了追求利益最大化，有可能会作出损害整个行业信誉的举动。对此，《条例》明确了各个行政机关的职责，通过建立网上信息平台、完善投诉渠道、旅游经营者信用档案等方式，完善对于旅游产业发展的监督检查。统一健全行政执法职责、完善监督体系，对于建设高质量、可持续发展的旅游产业而言，可以起到很好的保驾护航作用。

　　总体来看，《条例》立足于山西独特的经济自然环境，坚持问题导向意识，处处彰显“晋风晋韵晋味”，体现山西特色。《条例》的正式实施，将为山西旅游产业高质量发展创造一个良好而健康的氛围。

　　（作者为山西财经大学法学院教授）