浅谈《广东省数据条例（草案征求意见稿）》亮点

构建有效融合协调的公共数据共享开放利用新格局

——浅谈《广东省数据条例（草案征求意见稿）》亮点

　　《广东省数据条例（草案征求意见稿）》以较大篇幅对公共数据共享开放利用等问题作了规范，具有一定创新，且贯彻落实了《关于加快公共数据资源开发利用的意见》。

　　10月8日，广东省政务服务和数据管理局公布《广东省数据条例（草案征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2024年11月7日。其中，《征求意见稿》以较大篇幅对公共数据共享开放利用等问题作了规范指引，部分举措相比其他省份具有一定创新，且在很大程度上贯彻落实了9月21日中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快公共数据资源开发利用的意见》（以下简称《意见》）。

　　《意见》作为中央层面首次对公共数据资源开发利用把方向、定规则的重大制度安排，为公共数据资源开发利用提供了系统性政策框架，特别是强调“鼓励探索公共数据授权运营”“鼓励有条件的地区探索公共数据产品和服务场内交易模式”这种市场化模式，无疑对《征求意见稿》及其他省份相关数据法规出台与完善将产生影响。未来需要对市场化模式作出更有针对性的制度保障，并与公共数据开放普惠性模式以及非公共数据开发的制度保障相协同，进而构建有效融合协调的公共数据共享开放利用新格局。

　　公共数据共享开放利用的模式及立法应对

　　公共数据共享开放利用制度是当前数据要素市场化配置改革的关键举措，包括公共（政务）数据共享、公共数据开放、公共数据授权运营及公共数据交易等。其中，公共（政务）数据共享与开放更多带有普惠性；授权运营与交易则是目前重点鼓励探索的市场化方式，从而形成公共数据价值实现的二元模式。

　　不管是普惠性模式，还是市场化模式，实际上都是指向于公共数据流通中的供给问题。普惠性模式是政府部门向社会公众供给公共数据的传统渠道，虽然近年来取得了一定成效，但也存在“供不出、流不动、用不好”的困境，特别是“供数不足”，公开数量和质量难以有效满足社会公众需求，且严重制约公共数据资源开发利用，市场化模式由此应运而生。事实上，从公共数据共享开放利用历史发展看，我国大致经历了“政府信息公开——政务数据开放——公共数据共享开放——公共数据资源开发利用”这一迭代历程，其主线也是越来越注重公共数据（政府信息）开发利用。这是落实国家层面提出的“数字中国建设”及“构建数据基础制度更好发挥数据要素作用”的必然要求。

　　《征求意见稿》对市场化模式作了较系统的规定。对公共数据授权运营，《征求意见稿》明确规定：“省和市人民政府及其有关部门可以授权符合条件的法人或者非法人组织运营公共数据，并与被授权运营主体签订授权运营协议”，还规定“鼓励有条件的县（区）、乡（镇）按照规定开展公共数据授权运营”，这种多元化主体参与公共数据授权运营的做法可以进一步加速公共数据社会化、市场化利用。同时，数据交易及相应定价机制也明确覆盖公共数据，例如《征求意见稿》第三十四条规定，“本省支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业数据与个人信息市场自主定价”；第三十五条规定，探索建立数据要素收益分配机制，鼓励按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则，在数据收集、加工、流通、应用等不同环节相关主体之间进行合理收益分配，保护市场主体的投入产出收益，促进数据价值创造和价值实现。

　　以融合协调理念推动公共数据共享开放利用

　　公共数据共享开放利用是一个系统性的工程，不仅涉及公共数据流通的普惠性模式与市场化模式之间相互协调的问题，也涉及公共数据与非公共数据如何更好融合开发的问题。

　　《征求意见稿》初步形成融合协调、一体化发展理念，并在具体制度中已有体现。例如，《征求意见稿》第十四条明确规定：“建立健全一体化的数据资源体系，加强公共数据资源供给，引导企业共享开放和开发利用自有数据，在保护个人合法权益前提下促进个人信息合理利用”；第二十八条规定：“本省鼓励自然人、法人和非法人组织依法共享、开放其合法收集的自有数据，法律、行政法规另有规定的除外。省数据主管部门应当会同相关部门和企事业单位建立多元化的数据合作机制，加强公共数据和非公共数据融合。鼓励企业、科研机构、行业协会、产业联盟等组织依法收集、整合企业数据和行业数据，开发数据产品和服务”。

　　《征求意见稿》的完善，需要进一步贯彻融合协调的理念。例如，在公共数据授权经营中，数据管理部门、数据来源部门、数据运营部门与企业之间到底该如何合理分配利益、共担风险与责任。

　　此外，如何协调公共数据流通的普惠性模式与市场化模式，尤其是要防止过于重视公共数据授权运营等市场化模式，从而在一定程度上遮蔽公共数据共享与开放等普惠性模式的价值。笔者认为，应当以“刚柔相济”的态度与立场强化两种模式。首先，“刚柔相济”强化公益普惠模式制度保障。对于应当予以开放的公共数据，以更加“刚性”的制度规范，更加严格的执法和责任追究机制，推动相关公共数据来源主体承担起公共数据开放职责，提升数据开放的“有用性”，防止数据更新不及时乃至无故“断供”等问题出现。当然，这种“刚性”的推行必须先解决概念明确、权责明晰、制度可行等一系列问题。同时，也要展现制度“柔性”一面，在明确需要开放的公共数据范畴与目录基础上，通过制度保障营造鼓励创新、包容创新的氛围，建立容错机制，减轻数据供给顾虑。其次，“刚柔相济”对市场营利模式进行规范。现有的政策、立法基本上对公共数据授权运营、市场交易秉持高度包容、鼓励态度，呈现制度“柔性”色彩。在此状况下，立法还要展现制度“刚性”，着重强调严厉打击在市场化运营和市场交易过程中，打着激发“动力”名义以商业收益“偷换”公共利益进行的“私相授予”“垄断运营”“坐地起价”等垄断行为或不正当竞争行为。在这一方面，《征求意见稿》在第七章“法律责任”部分规定了公共管理和服务机构、市场主体的法律责任，可以考虑进一步增加将公共数据运营中的垄断行为与不正当竞争行为纳入责任追究范畴。

　　（作者单位：广州大学法学院）