浅谈《未成年人救助保护机构服务指南（征求意见稿）》

规范未成年人救助保护服务 实现最有利于未成年人原则

——浅谈《未成年人救助保护机构服务指南（征求意见稿）》

　　《未成年人救助保护机构服务指南（征求意见稿）》规定了未成年人救助保护机构的术语和定义、服务原则、服务内容、服务支持条件等，对未成年人进行分类保障，推动政府保护与家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护有效衔接，这对未成年人救助保护机构开展服务具有重要指导意义。

　　近日，民政部儿童福利司发布行业标准《未成年人救助保护机构服务指南（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），面向社会公开征求意见。意见反馈截止时间为2024年10月16日。

　　《征求意见稿》共七个部分（含两类表格），规定了未成年人救助保护机构的术语和定义、服务原则、服务内容、服务支持条件、服务评价与改进等，明确要求运用专业方法开展服务，对未成年人进行分类保障，统筹运用各类资源，推动政府保护与家庭保护、学校保护、社会保护、司法保护有效衔接，协同回应未成年人个性化需求。这对未成年人救助保护机构开展服务具有重要指导意义，有利于实现救助机构服务的专业化、流程化、标准化。

　　主要亮点

　　党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，健全社会救助体系。《征求意见稿》的出台正是对未成年人这一特殊群体社会救助体系的完善和规范，并从以下四个方面有力保障最有利于未成年人原则的实现。

　　推进儿童福利机构创新转型。近年来，儿童福利机构发展不平衡、不充分问题比较突出。这使得县级儿童福利机构要根据儿童保护工作的需要适时转型为未成年人救助保护机构。转型后的未成年人救助保护机构的服务标准亟须细化与规范。对此，《征求意见稿》从工作职责、监护范围等方面精准定位了县级未成年人救助保护机构的功能，确保其与省级和地市级儿童福利机构职能明确区分，从而构建起权界清晰、运转高效、分工合理的救助保护体制。

　　促进未成年人救助保护机构切实履行职责。儿童福利机构转型为未成年人救助保护机构后，首要的工作任务是做好对临时监护未成年人的收留抚养工作。为此，《征求意见稿》从服务原则、服务内容、服务评价与改进要求三个方面进行规定。第一，明确服务原则。《征求意见稿》明确，未成年人救助保护工作必须遵循“利益优先，保障权益；预防为主，标本兼治；政府主导，社会参与；专业引领，因人施策”四项原则，进一步落实了未成年人保护法确立的最有利于未成年人原则。第二，明确服务内容。《征求意见稿》将服务内容分为关爱帮扶、监测预防、监护照料、业务职能、能力建设五个方面，明确了未成年人救助保护工作的服务范围。第三，提出服务评价与改进要求。《征求意见稿》要求建立服务评价制度，并根据评价结果及时调整服务策略和改进措施，这有助于推动未成年人救助保护机构服务能力不断提升，最大限度发挥机构服务功能。

　　提升未成年人救助保护机构工作的专业化、规范化、标准化水平。《征求意见稿》为未成年人救助保护机构开展服务提供了行之有效的操作标准和指导框架。其一，将需要临时监护的未成年人划分为监护人下落不明、监护人不能履行监护职责、受监护侵害、流浪乞讨或者身份不明四种类型，并规定了临时监护的前置条件。其二，细化未成年人监护风险等级评定标准。未成年人救助保护机构可根据监护风险等级评估结果，采取相应的救助保护工作。其三，明确将未成年人带离家庭的条件。未成年人原则上应当在家庭中成长，只有当家庭监护出现问题时，国家才能进行干预。对此，《征求意见稿》规定，在紧急、危险情况下，未成年人救助保护机构可以协助公安、司法等相关部门将未成年人带离危险境地；当法定监护人具备履行监护职责条件后，应当按程序将未成年人送回法定监护人抚养。

　　形成共同推进未成年人救助服务体系建设格局。未成年人救助工作是一项综合性的系统工程，涉及多个职能部门，需要理顺彼此间的关系，《征求意见稿》对此进行了梳理。首先，引进个案会商机制。规定未成年人救助保护机构要积极邀请相关部门共同参与，探讨形成最有利于未成年人救助保护的策略和行动计划。其次，夯实未成年人救助保护基层力量。未成年人救助保护工作要做出实效，必须重视基层建设，坚持资源向基层倾斜。《征求意见稿》指出，要健全包括监测预防在内的基层未成年人救助保护机制，充分发挥基层群众组织的作用。最后，全面扩展未成年人救助保护机构的社会服务功能，以便更好回应未成年人及其家庭在多元化领域的迫切需求。《征求意见稿》构建了一个全方位的社会支持体系，不仅要求未成年人救助保护机构协助公安、司法等做好相关工作，还要求组织社会工作者等专业人员，为未成年人及其家庭提供心理疏导等专业服务。

　　完善建议

　　充实术语、明确定义。为了进一步推动未成年人救助保护机构工作人员更好地开展服务，建议充实以下术语并明确其含义：第一，“虐待”是指任何形式的身体虐待、性虐待或精神虐待。第二，“身体虐待”是指非意外性身体伤害或其他可能造成身体伤害的行为，包括不适当地限制人身自由或监禁、将未成年人单独置于不安全的地方或与危险人士共处等。第三，“精神虐待”是指对未成年人造成心理或情感伤害，或对未成年人的行为进行威胁。这种虐待可以通过电话、网络等方式进行。第四，“性虐待”是指对未达性同意年龄的未成年人实施的任何形式的性行为，以及对达到性同意年龄的未成年人在违背其意愿下实施的性行为。实施主体既可以是成年人，也可以是未成年人。第五，“忽视”是指未能满足未成年人健康成长所需的基本健康、教育和安全需求。

　　科学设定服务原则。原则应当具有统领性和总括性，现有四个服务原则还可以进一步优化。可考虑简化对“利益优先，保障权益”原则的表述，新增三项原则，并在此基础上将除“利益优先，保障权益”外的其他三项原则作为服务规则纳入其他部分。第一，将“利益优先，保障权益”概括为尊重未成年人意见原则。未成年人救助保护工作应以未成年人利益为重，优先考虑未成年人的意见，确保未成年人知悉有关救助保护程序、可以作出的选择及这些选择可能产生的后果，并根据未成年人的年龄和成熟度对其意见给予适当考虑。第二，增加平等原则。在机构内监护的每个阶段，都应确保不加歧视地为未成年人提供适当的服务。提供个案服务时，应保持敏感，并理解每个未成年人因性别、年龄、智力、残疾等原因可能面临的问题和需要采取的特别措施，确保他们的权利得到平等保护。第三，增加比例原则。救助保护在一定意义上是对家庭监护的干预，不宜超过必要限度。就此而言，一是要确保服务内容能够满足未成年人的个性化需求；二是在若干种服务内容中，选择对家庭自治侵害最小的方式，并将未成年人带离家庭作为最后手段；三是开展救助服务工作必须在未成年人利益、父母利益和社会利益中取得平衡。第四，增加保密原则。未成年人的隐私权至关重要，除非法律和政策有特别规定，否则，不得提供或公布任何可能（直接或间接）暴露未成年人身份的信息或数据。

　　优化评估机制。开展服务时，评估主体的专业性、评估维度的可靠性及评估指标的全面性影响救助保护服务的质量。对此，可从以下三个方面对《征求意见稿》的评估机制进行优化。第一，强化评估主体的专业性。评估主体应具备社会工作、心理学、教育学等专业背景，对未成年人身体、认知、情感和社会发展的各个阶段有所了解，并掌握与未成年人沟通的技巧。第二，评估维度多元化。对于服务对象，应注重“需求”维度；对于服务内容，应注重“满足”维度，在服务对象和服务内容之间形成“目的—手段”关系；对于家庭的评估应注重“预防或风险”维度，了解家庭成员与未成年人关系的动态变化，并警惕未成年人受到操纵或恐吓的可能性。第三，评估指标应全面。根据“需求”“满足”“预防或风险”这三个核心维度，围绕生存权、受保护权、发展权和参与权等一级指标设计二级指标、三级指标。

　　强化联动机制。救助保护是帮助未成年人顺利完成社会化的一项工作。只有各部门间相互协调、彼此配合，才能实现资源最优配置，切实保障未成年人最大利益。其一，完善协调配合机制。《征求意见稿》应进一步增加部门协作内容，发挥民政部门的牵头作用，在统筹协调中综合施策，对留守儿童、困境儿童等特殊群体形成保护合力。其二，健全个案服务转介机制。对于未成年人救助保护机构难以独自完成的控辍保学、法律援助等服务，可以将其转介给其他专门机构，确保未成年人个性化需求与专业服务之间的无缝对接。其三，建立实时动态的信息共享机制。为提高未成年人救助保护服务效率，确保信息的准确性和实效性，在严格保密基础上，利用信息化管理系统，促进跨部门、跨机构之间的信息共享，共同探讨需要多方协作的重大事项。

　　（作者单位：西北政法大学）