社会治理检察建议适用过程中面临的问题及规范化路径

　　习近平总书记指出：“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。”检察机关通过社会治理检察建议从源头上减少苗头性、倾向性问题滋生，降低矛盾风险发生的可能，不仅有利于强化矛盾纠纷源头治理，而且有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

　　社会治理检察建议是检察机关参与社会治理，实现法律监督的重要抓手。但与再审检察建议、纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议相比，目前，司法实践中，社会治理检察建议适用对象和情形等没有明确的法律依据。因此，面对社会治理现代化挑战之时，检察机关要把握好适用社会治理检察建议的权力边界，坚持检察建议的谦抑性，即应当“依法、据理、有节”地应用检察建议。一是坚持法定性原则。制发社会治理检察建议应严格遵守《人民检察院检察建议工作规定》（以下简称《工作规定》）第十一条明确的法定情形，同时在调查核实程序上要严格按照法定权限和程序使用调查核实权。二是坚持必要性原则。在审查社会治理检察建议之时，要考虑是否需要制发、是否存在其他救济手段和渠道、建议内容与整改事项紧迫程度是否相适应等问题，对于可通过磋商、沟通等方式进行处理的事项，无需通过制发检察建议进行解决，对在一定时期多发案件暴露的问题及其他苗头性、倾向性问题，可制发社会治理检察建议。防止小问题大处理，避免滥发检察建议。三是坚持受限性原则。检察机关应围绕其职能定位，把握好法律监督与权力机关监督、行政监督、监察监督等界限，重在对“事”监督，防止通过社会治理检察建议的方式干涉行政机关的正常履职，坚持做到不越位、不替代。

　　社会治理检察建议适用过程中面临的问题

　　检察建议混淆使用。虽然《工作规定》中列举了检察建议的五种类型，但是以社会治理为实质性划分标准的社会治理检察建议，与纠正违法检察建议和公益诉讼检察建议在某些适用情形中可能存在重合。同时，《工作规定》第十一条第（六）项规定的“其他情形”作为兜底条款，在具体适用中难以与其他类型的检察建议进行区分。此外，还存在社会治理检察建议与纠正违法通知书等其他文书混淆使用的问题。适用范围不明晰，易导致检察建议不规范制发，影响检察建议的严肃性和权威性。

　　思想观念上存在偏差。实践中，作为检察建议的制发方，有的检察机关工作人员未树立通过社会治理检察建议服务经济社会发展大局的意识，仅关注具体案件的办理，忽视办案中可能存在的社会治理点。有的检察人员尚存在认识误区，认为制发社会治理检察建议需要投入过多的精力，但没有强制力保障实施，监督缺乏刚性，影响制发积极性。同时，双赢多赢共赢理念未完全树立。检察机关在调查核实、制发建议、督促落实等阶段，需与相关单位进行沟通协调。相关单位应针对监管漏洞、违法犯罪隐患等，根据自身职能，在权限范围内进行改进和落实，如果对检察建议持漠视态度，缺乏理解和配合，易导致检察建议流于形式，不利于问题的解决。

　　社会治理检察建议制发质量不高。实现社会治理检察建议工作从“办理”到“办复”转变，提高检察建议制发质量必不可少。但司法实践中，受诸多因素影响，许多基层检察机关制发的检察建议质量不高，影响社会治理效果。一是问题发现不准确。检察机关办理案件过程中发现的问题往往比较直观和表面，若检察官不深入调研和沟通，则难以准确发现产生违法犯罪隐患和管理监督漏洞的深层次、症结性问题。二是分析论证不够深入。有的社会治理检察建议，调查认定的事实缺乏充分的证据予以支撑，仅对现存问题、应消除的隐患风险、适用的法律依据等进行简单罗列，没有进行深入分析论证，使得检察建议说理性不足，针对性不强。三是文书质量不高。虽然检察建议制作过程中有最高人民检察院印发的《人民检察院检察建议法律文书格式样本》予以参考，但实践中仍存在诸如文书文号不规范、建议依据未写明、异议期限或回复期限错漏等问题，有损检察建议的严肃性。四是类案制发较少。有的基层检察机关针对个案制发的检察建议多，甚至一案多发的现象时有发生，而根据类案暴露出的普遍性、深层次问题研究制发的检察建议较少，这使得类案检察建议的功能发挥不充分，难以实现“办理一案、治理一片”的社会治理效果。

　　社会治理检察建议制发程序规范性不足。程序是实现司法公平正义的有力保障。在法治现代化进程中，检察机关参与社会治理也离不开程序保障。但司法实践中检察建议程序不规范现象时有发生。一是调查核实适用不充分。《工作规定》明确检察官在履职过程中若发现需要制发检察建议的情形，可以进行调查核实，但实践中存在调查核实未被充分启用或流于形式、具体适用程序缺少法律依据、保障机制缺位等问题，影响监督效果。二是内部审查不规范。有的检察官制发检察建议时未及时报送本院法律政策研究部门审核；有的法律政策研究部门审核流于形式、把关不严格，未按规定要求移送上级院备案等。三是督促落实不到位。有的被建议单位未在规定期限及时回复，有的陷入回复即整改的认识误区，有的整改措施有效性待认定等。检察机关对检察建议落实缺乏及时跟踪监督的制度保障。

　　社会治理检察建议的规范化路径

　　转变监督理念。只有充分认识检察建议之于新时代检察机关参与社会治理，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要意义，才能充分调动检察人员制发检察建议的积极性。一方面，要牢固树立“在监督中办案、在办案中监督”的监督理念，检察机关制发社会治理检察建议要持必要审慎态度，保持谦抑性，坚持比例原则，注意防止检察权能的过度扩张，防范检察权泛化带来的风险。要依托于具体案件的办理，在办案过程中发现案件暴露出的问题和隐患，自觉主动融入社会治理之中，克服办案监督两张皮，把监督和办案有机结合，切实提升办案质效。另一方面，要牢固树立“双赢多赢共赢”的监督理念。社会治理检察建议属柔性法律监督方式，其治理效能的实现离不开所涉各方的理解、配合、参与，检察机关作为一种监督者，与被监督单位之间存在凝聚共识的可能，要注意与被建议单位构建良性的互动关系，帮助被建议单位发现和解决存在的问题，打造社会治理共同体，达到双赢多赢共赢的监督效果。

　　强化协同配合机制建设。要充分发挥检察一体的优势，加强内部协作机制，促进各业务部门之间的相互配合与支持，实现线索的及时发现和高效流转，增强监督合力。同时，强化上下联动，纵向贯通，实现线索在层级和区域间的流转，对于辖区内共性治理问题，由上级院制发检察建议更为合适的，可提请上级院研究制发。这样既可在盘活现有问题线索的基础上，确保社会治理检察建议在权力限度之内运行，又可实现更高、更广范围的“共治”目标。同时，可探索建立社会治理信息共享平台，运用大数据、区块链等技术推进与公安、法院、司法行政机关等跨部门大数据协同办案，通过数据碰撞发现线索。通过内外协同配合机制的建设，增强所涉各方的理解与认同，提升社会治理效果。

　　激活调查核实权。《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条明确规定，人民检察院行使法律监督职权时，可以进行调查核实，并依法提出检察建议。这从法律层面赋予检察机关调查核实权。2019年2月印发的《人民检察院检察建议工作规定》第十三条规定，检察官可对相关事项进行调查核实，并在其第十四条对检察官履行调查核实的措施进行了列举。2021年印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》第十三条：“检察机关要加强对监督事项的调查核实工作，精准开展法律监督。”社会治理检察建议作为检察建议的一种，检察官应以办案职能为限，采取查询调取证据、咨询专业人员意见、委托鉴定等方式，依法行使调查核实权，规范调查程序，查明案情、收集证据，制作调查终结报告，明确是否需要提出检察建议。用好用足调查核实权为后续说理论证、释法答疑提供坚实的事实和证据基础，有利于提升检察建议的制发质量，提升被建议单位对检察建议的认可度和对检察机关工作的配合与理解，进而提升社会治理质效。

　　做好社会治理检察建议的督促落实。在进行社会治理工作时，检察机关与被建议单位并不存在根本分歧，各方有沟通配合的理念基础和现实需求。一是规范送达程序。目前，许多基层检察机关采取的送达方式多为书面送达，与书面送达相比，宣告送达因其公开性的特点更有利于彰显检察建议的严肃性，尤其是在人大代表、政协委员等第三方人员参加见证之下，更能提高被建议单位的重视程度。要通过健全规范的宣告送达程序，增强监督合力，实现检察建议的“办复”落实。二是健全跟踪督促机制。为提升检察建议的执行力，保障治理效果，应与被建议单位建立常态化工作联系机制，采取跟踪督促、询问、回访等方式，持续跟进整改进展和成果。对于被建议单位未回复采纳意见等问题，应及时沟通、协调，对于不落实或落实不到位的，可通过提级督促落实或向同级党委、人大报告等方式推动社会治理检察建议落地落实。三是争取多方力量支持。检察机关要通过检察建议实现社会治理效果，除了加强自身建设、提升制发质量外，还要在双赢共赢多赢理念引领下，争取多方力量的支持与配合。对具有典型性或社会影响较大的检察建议书，可抄送给被建议单位上级机关、人大、政府等。积极借助党委政府考评体系，把社会治理检察建议工作纳入平安建设和法治建设绩效考评范畴，以绩效考评指挥棒督促整改落实。同时，做好检察监督与人大专项监督、纪检监察监督衔接，构筑多维度监督落实机制，有效督促被建议单位依法落实检察建议。

　　（作者单位分别为长春市南关区人民检察院、长春市人民检察院）