城市大脑建设 助力超大型城市治理：以浙江省杭州市为例

　　2021年3月1日，《杭州城市大脑赋能城市治理促进条例》（以下简称《条例》）正式施行。《条例》首次将数字经济领域的相关基础性概念上升为法律概念，聚焦数字基础设施、数据资源两大支撑和数字产业化、产业数字化、治理数字化三大重点，创设了一系列具体制度，聚焦解决日常生活中群众的急难愁盼、痛点和堵点问题，从规划、运营、建设多维度出发，助推数据开放共享，促使政府治理方式转变，为其提供智能化决策支持，提升以人民为中心的公共服务水平，引发社会广泛关注。为进一步优化城市大脑建设，笔者结合杭州的实践，试探讨城市大脑赋能城市治理宏观统筹一体化和全局化建设、治理效率和数据安全协调，及数据理性和公共价值之间的平衡。

　　杭州城市大脑建设的实践与成效

　　什么是城市大脑？《条例》第三条明确规定，“本条例所称城市大脑，是指由中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，以数据、算力、算法等为基础和支撑，运用大数据、云计算、区块链等新技术，推动全面、全程、全域实现城市治理体系和治理能力现代化的数字系统和现代城市基础设施。”2016年，杭州利用自身数字经济发展优势，率先开展“数字治赌”实践，随后拓展至“数字治城”“数字治疫”等城市治理各个生产生活领域，以提供更加精准高效的便民服务。如今，杭州城市大脑依托“五个一”“三个通”“一个新的城市基础设施”的“531”逻辑体系，不仅涵盖“先离场后付费”的便捷泊车、“先看病后付费”的舒心就医和“多游一小时”的旅游数字专线等经典场景，而且在社会治理领域推出公交“六进专线”、特定人员“望远镜”和“家暴透视镜”等创新应用场景。城市大脑已成为杭州城市治理的新基础设施，接入了全市23类4955个物联感知设备，日均协同数据1.2亿条，感知城市基础设施“脉搏”。2023年城市大脑2.0推进会上强调要持续迭代深化城市大脑1.0重点场景、2.0首批场景、2.0第二批场景建设，为超大型城市治理提供数字化解决方案。

　　城市大脑有效促进数据的共享与整合，提高城市治理的智能化水平和决策效率。杭州城市大脑通过构建统一的数据平台，将“一个中枢”作为数据、系统互通互联的核心层，实现系统接入、数据融合、反馈执行等功能，打破信息壁垒，促进多部门、多领域数据共享与整合，提高响应速度和决策效率。针对数据共享过程中存在的制度性、技术性和理念性障碍，杭州建议垂管部门开放标准接口（API），加大投入对异构数据进行改造，以及推广运用区块链技术，有效解决了数据共享中统建系统与自建系统的兼容、权责不等造成的“不能共享”“不愿共享”“不敢共享”等问题。

　　城市大脑提供智能化的决策支持，优化公共资源的配置。杭州城市大脑依靠海量数据收集，运用人工智能、大数据等信息技术，对城市运行数据进行深度分析和创新应用，揭示数据背后的规律和趋势，为决策提供智能化、民主化、科学化的辅助支持。“数字驾驶舱”作为数据化、在线化、智能化的城市治理操作平台，能根据城市管理者不同的岗位和层级，提供相应数据内容和个性化界面，支持移动办公，实现“用一部手机治理一座城市”。同时，城市大脑凭借实时数据和特色预警功能，智能调度和协调各类公共资源，确保在突发事件发生时能够迅速响应、高效处置。

　　城市大脑以提升公共服务水平为抓手，增强市民获得感、幸福感、安全感。杭州城市大脑坚持以人民为中心的发展思想，不仅扩大公共服务领域，而且强调公共服务供给手段有效性，将应用场景覆盖至学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等国家基本公共服务领域。同时，倒逼政府优化行政职能，简化服务流程。如“一网通办”推动了政务服务的线上化、集成化，市民可以足不出户享受指尖上的公共服务；“亲清在线”平台实现了惠企政策精准推动、补贴资金实时到账。

　　城市大脑改革的制度化法治化

　　运用大数据推动城市治理体系和治理能力现代化的“杭州经验”已引起各方关注，需要通过立法总结和固化杭州城市大脑数字治理城市的经验做法，形成可供复制和推广的法制成果。以数字化、智能化手段促进城市治理的地方性法规《条例》的正式实施，将城市大脑建设的两大关键性成果予以确认和固定。即，体制机制建设和基础设施建设。《条例》区别于传统分章节、面面俱到的立法模式，围绕城市大脑赋能城市治理，主要从立法原则、机制协同、数据安全和隐私保护、实施有效性方面针对性地立法。

　　通过顶层设计，建立各部门联动协调的体制机制。《条例》明确了市人民政府在城市大脑赋能城市治理工作中的领导地位，市数据资源主管部门统筹负责城市大脑赋能城市治理工作，并对其具体职责作出规定，发展和改革、网信、经济和信息化、公安、国家安全等部门按照职责协同推进。城市大脑的建设依赖于海量、实时、多源的城市数据，由数据资源主管部门负责城市大脑建设是切实可行的。一方面，数据资源主管部门具备整合各类政务数据、公共数据和社会数据的能力，为城市大脑提供坚实的数据基础；另一方面，数据资源主管部门负责研究制定数据资源采集、存储、使用、开放、共享等标准规范，并监督实施，确保城市大脑建设过程中数据的质量和安全。此外，作为快速发展期的新型行政机构，数据资源主管部门还承担政策制定与执行、技术创新推动、应用场景拓展及安全保障体系建设等职责，明确职权边界，有利于防止重复建设、资源浪费。随着《浙江省公共数据条例》的出台实施，以及《浙江省数字经济促进条例》的指导，数据资源主管部门凭借汇聚的海量公共数据，将在数据治理中发挥举足轻重的作用。

　　强调基础设施建设是城市大脑赋能城市治理的关键支撑。城市大脑高效、稳定运行离不开数字化、智能化基础设施的建设。基础设施推动海量数据汇聚和提供算力保障，通过部署高速网络、传感器等设备实现对城市运行数据的实时、全面采集。云计算平台等为城市大脑提供强大的数据处理能力，支持大规模数据的存储、分析和挖掘。同时，基础设施促进业务协同和数据共享开放，通过构建统一的数据交换平台、标准接口等实现业务流程的再造和优化，有利于打破部门信息孤岛，形成全面的城市治理视图。《条例》首次明确城市大脑的范畴、定位和功能，从基础设施构成要素定义城市大脑，确定城市大脑是由中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景等要素组成，并在第八条至第十一条进一步阐述了公共管理和服务机构依托中枢、系统与平台、数字驾驶舱和应用场景关键基础设施所发挥的作用。可见基础设施建设程度直接决定数据流动和处理的效率和规模，推动城市治理体系和治理能力现代化进程。相信随着技术发展和应用深入，基础设施建设将为城市大脑注入新的动力。

　　城市大脑建设的未来展望

　　城市大脑要宏观统筹一体化和全局化建设。2020年，中共杭州市委提出，到2025年，城市大脑在经济、政治、文化、社会、生态文明等领域实现全方位、全市域的综合应用，形成对城市整体状态的即时感知、全局分析和智能处置，推动公共资源高效调配、城市运行效率大幅提升。为此，在技术集成层面，应实现云计算、大数据、人工智能等先进技术的融合应用，最大程度简化数据处理流程和提升城市治理效率。在部门业务层面，要做好横向贯通、纵向到底的一体化建设，从城市可持续发展视角全局化规划，推动跨部门、跨功能、跨领域的多元主体业务协调和联动。在国家层面，可进行顶层设计以实现省市之间互联互通，制定统一的技术标准和数据开放、流通和共享规范，消除因各地创新实践而产生的新的技术壁垒，推动数据赋能城市治理的杭州样本推广到全国。

　　城市大脑要协调数据治理效率与安全保障机制。我国在“十四五”规划纲要中提出，构建城市数据资源体系，推进城市数据大脑建设。数据治理是城市大脑运行的关键和基础，未来公共数据平台的建设和数据的开放共享，将汇聚海量的公共数据。一方面，互联网时代数据爆炸式增长及快速更新迭代，需要提升数据治理效率，保证数据即时性、完整性和可靠性。要实施数据质量监控机制，利用数据清洗、去重、转换等技术手段，及时发现并纠正数据错误和异常。要尝试采用自动化和智能化的数据治理工具，简化数据治理流程，减少不必要的环节和审批，持续监测和评估治理效果。此外，制定一套生产、应用、共享的数据资产交易和流通规则势在必行，要利用人工智能、区块链技术明确数据权属关系，通过建立公平、透明、高效的数据交易机制和资产流动的激励机制，促进数据充分共享和有效配置。另一方面，在强调数据治理效率的同时，要保障数据安全始终贯穿于数据全生命周期管理过程中，明确相关主体在数据的采集、存储、使用、共享等环节的安全规范和责任，严格控制数据的访问权限，尤其是对政府合作厂商进行安全审核，既要确保其具备相应的数据安全能力和保障措施，又要杜绝其商业盈利价值导向滥用公共数据。

　　城市大脑要平衡数据理性和公共价值之间的冲突。显而易见，应用场景的开发和推广、提高公共服务供给质量和效率、将人工智能等技术作为城市治理的刚性手段难免会与社会多元价值产生冲突。新兴技术应用与发展最终是以实现公共价值为导向的，若过度重视效率本身，则可能发生暴力执法等降低人民幸福感的现象。此外，数据看似真实客观有效，摆脱了人为主观因素，但算法设计过程中也难以避免设计者的主观倾向。算法歧视虽不是程序员有意识选择，但是算法的副产品也随之而来。因此，在城市大脑未来建设过程中，要始终坚持将满足人民对美好生活的需要作为城市治理的出发点和落脚点。在推进城市大脑应用场景落地时，要深入调研公共需求，关注弱势群体的数据鸿沟问题，通过技术手段降低他们获取公共服务的门槛，兼顾个人信息隐私保护。既要追求技术的先进性和实用性，又要确保应用场景能够体现公共价值导向。

　　（作者单位：浙江大学光华法学院）