禁渔期使用“延绳钓”捕捞入刑的法律规制及制度完善

禁渔期使用“延绳钓”捕捞入刑的法律规制及制度完善

——从渔业管理视角辨析谭某等非法捕捞水产品案件

　　2021年五六月海洋伏季休渔期间，江苏省连云港市连云区人民检察院接到群众举报，连云港海域花鲈鱼聚集，吸引全国各地大批“钓友”及大量福建、浙江等地渔民前来。有的渔民利用特殊装置在该海域驾驶快艇进行“定置延绳真饵单钩钓”（简称“延绳钓”）作业，每天可以钓花鲈鱼几百斤甚至上千斤，严重破坏当地生态。

　　接到举报后，连云区人民检察院迅速展开调查，考虑到钓具未被列入休渔期禁用渔具之列，遂与海警、渔政等部门联系，多次邀请农村农业部门、公安机关、省水产研究所、高校等单位业务专家召开听证会。最终，连云港市公安局连云分局对谭某等人涉嫌以非法捕捞水产品罪立案查处。2022年6月16日，该案移送连云区人民检察院审查起诉，2022年10月8日，该院就此案提起公诉。

　　2023年5月25日，该案在连云区连岛市民广场公开开庭审理。经法庭审查查实，2021年五六月禁渔期间，被告人谭某等七人按事先约定分工，在连云区附近海域使用延绳钓的捕捞方式出海捕捞，共捕捞花鲈鱼等8000多斤，销售后得款共26.5万余元，遂以非法捕捞水产品罪判处被告人拘役3个月至有期徒刑十个月不等的刑罚，并连带承担海洋生态环境修复费用41.7534万元。

　　该案被誉为全国首例禁渔期使用“延绳钓”捕捞入刑案。案件当事人声称休闲垂钓是钓鱼，“延绳钓”也是钓鱼，钓具不在农业农村部休渔期禁用渔具之列，且江苏省伏季休渔公告也没有禁止“延绳钓”，认为这并不违法。但问题的本质在于进行商业性钓捕必须符合捕捞许可证制度，渔船要有“渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书、捕捞许可证”三证，渔民要有渔民证，该团伙使用“三无”小艇，大规模、长时间地进行“延绳钓”作业，对渔业资源的破坏与其他非法捕捞方式并无不同，且对于个体较大的金枪鱼、花鲈鱼等，“延绳钓”的捕捞效果甚至优于其他网具。因此，更应该遵守国家渔业法的规定，在具备相应捕捞许可、作业船只通过渔船检验机构检验合格，且遵守伏季休渔期有关政策法规，才能进行海洋捕捞。作为一起新型“延绳钓”非法捕捞案件，该案的判决为渔民或其他人借以使用钓具捕捞为名，实则进行非法捕捞的行为起到了警示作用，也为处理判决类似案件提供了参考，对引导渔民科学捕捞，规范渔业生产作业具有意义。

　　“名钓实捕”入刑的法理依据

　　商业捕捞的性质认定。依据国家标准《渔具分类、命名及代号》（GB/T 5147-2003），钓具可以分为曳绳、垂钓、定置延绳、漂流延绳四个式。休闲垂钓是指以不破坏渔业资源为原则，以休闲娱乐为目的，钓具钓法和钓获物符合规定，钓获物不用于交易获利的垂钓行为。商业捕捞是指以获取最大经济利润，通过拍卖、直接合约或其他贸易方式、行销市场为目的进行的渔业活动。2020年3月5日实施的《“中国渔政亮剑2020”系列专项执法行动方案》将利用“多线多钩、长线多钩、单线多钩”等垂钓方式认定为生产性垂钓行为，娱乐性垂钓不再纳入执法范围。2020年3月18日印发的《农业农村部关于加强长江流域禁捕执法管理工作的意见》明确，“钓具数量原则上一人最多允许使用一杆、一钩”。2021年10月印发的《农业农村部关于发布长江流域重点水域禁用渔具名录的通告》将“定置延绳真饵单钩钓、漂流延绳真饵单钩钓、拟饵复钩钓（钓钩数7个及以上）、真饵复钩钓（钓钩数7个及以上）”四种钓具类型列为禁用渔具。而钓具分类中的曳绳、定置延绳、漂流延绳三个式的钓具结构都是利用“多线多钩、长线多钩”进行的一种钓捕方式，因此，“延绳钓”是一种生产性钓捕方式。“谭某等非法捕捞水产品案件”中，涉案人使用“延绳钓”的方式，捕捞花鲈鱼等8000多斤，销售得款计人民币26.5万余元，且其内部的一位当地人员按事先约定帮助其销售花鲈鱼6000余斤。可见，该团伙分工明确，捕捞、运输、销售形成了产业链，捕捞以售卖盈利为主要目的，符合商业捕捞性质，构成“名钓实捕”。

　　非法捕捞水产品罪的认定。《中华人民共和国刑法》第三百四十条规定：“违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罚金”。农业农村部印发的《渔业捕捞许可管理规定》第二十条第一款规定：“在中华人民共和国管辖水域从事渔业捕捞活动，以及中国籍渔船在公海从事渔业捕捞活动，应当经审批机关批准并领取渔业捕捞许可证，按照渔业捕捞许可证核定的作业类型、场所、时限、渔具数量和规格、捕捞品种等作业。对已实行捕捞限额管理的品种或水域，应当按照规定的捕捞限额作业”。《农业农村部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》第三条第（七）项的规定，允许钓具渔船在禁渔期进行作业，但依照该条第（八）项的规定，钓具渔船应当严格执行渔船进出港报告制度，严禁违反捕捞许可证关于作业类型、场所、时限和渔具数量的规定进行捕捞，实行渔获物定点上岸制度，建立上岸渔获物监督检查机制。因此，进行生产性钓捕活动必须遵守捕捞许可证制度，而“谭某等非法捕捞水产品案件”中涉案人驾驶的是普通快艇，没有渔业船舶检验证书、渔业船舶登记证书，以及捕捞许可证，部分作业人员没有渔民证。在不具备捕捞许可证且作业船只未通过渔船检验机构检验合格的情况下进行商业性质的捕捞，该行为违反了《刑法》第三百四十条规定的“保护水产资源法规”。根据《最高人民法院关于审理发生在我国管辖海域相关案件若干问题的规定（二）》第四条第一款的规定，符合“非法捕捞水产品一万公斤以上或者价值十万元以上的”，应当认定符合刑法第三百四十条的“情节严重”，而“谭某等非法捕捞水产品案件”中涉案人钓鱼获销售金额超26万元，情节严重。根据《中华人民共和国渔业法》第三十条规定，“禁止在禁渔区、禁渔期进行捕捞”，上述涉案人作业时段处于禁渔期。综合以上法律条款，认定上述涉案人违反《中华人民共和国刑法》第三百四十条的规定，理应入刑，以非法捕捞水产品罪追究其刑事责任。

　　渔业政策、司法政策完善建议

　　加快休闲渔业立法、界定休闲渔业与商业渔业。有的人包括部分渔政执法人员认为钓具在休渔期是允许使用的，只要使用钓具作业就不违法。因此，要通过各种形式加大渔业法规的宣传和实地调研工作。休渔期不禁止钓具作业的初衷是传统的休闲垂钓方式上岸渔获量较少，对渔业资源的破坏性小，还可以满足部分垂钓爱好者的休闲娱乐需求。而“延绳钓”这种“多线多钩”的钓鱼方式超出了休闲娱乐范畴，明显属于生产性的商业捕捞行为，对资源具有一定的破坏性，因此，必须遵守渔业捕捞许可证的有关规定，在规定的时期、海域等捕捞特定的鱼种。“谭某等非法捕捞水产品案”，提醒各省、自治区、直辖市的渔业行政主管部门要加快对于休闲垂钓与商业性钓捕的界定，可参考长江流域对于休闲垂钓的界定，作出明确的区分。

　　加强行刑衔接、提高渔业从业者守法意识。我国渔业管理难度大，主要因素包括海岸线长、渔业从业人口多、生计渔民比例大、渔船数量多、小型渔船比例高。当前，各省渔业由多部门共同管理，渔业执法过程中存在部门间配合度不够、管理效率不高等问题，导致渔业违法事件时有发生，新型违法违规渔业行为出现。应加强渔政、海警、公安、检察等部门之间的协调配合，完善工作机制，进行严格行政执法的同时，对性质恶劣、危害较大的非法捕捞行为进行严厉司法处罚。加强检察机关公益诉讼工作，对违法犯罪行为进行震慑和惩处之余，对生态损害进行有效修复，形成渔业资源立体保护网络。同时，提高渔业从业者守法意识，减少新型违法违规渔业行为发生。

　　明确惩治新型渔业违法行为。《“十四五”全国渔业发展规划》指出，目前，我国“渔业资源衰退、水域生态环境退化态势尚未根本扭转”，要“优化调整近海捕捞”。近海鱼类资源的数量变化直接影响到我国沿海大量渔民的生计问题，捕捞业的转型发展问题及非法捕捞造成海洋生态环境恶化、渔业栖息地的退化问题等。目前，非法捕捞事件时有发生，我国对非法捕捞渔民惩戒的依据主要是《中华人民共和国渔业法》，惩戒方式主要是没收渔获物、没收非法捕捞所得、没收渔船渔具等行政处罚，相对较少的案件会触及刑事处罚。这使得在丰厚盈利的驱使下，非法捕捞处罚对于渔民的震慑力度相对较小。因此，执法机关应当立场鲜明地对新型违法捕捞行为进行惩治，避免在渔业资源恢复过程中人为的违法破坏行为，从而影响海洋休渔措施的实施成效。

　　（作者欧阳志华、侍二波供职于江苏省连云港市连云区人民检察院，童玉和供职于海南热带海洋学院）