司法主导型刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴模式构建

　　随着基层人民法院、人民检察院财物统管改革的深入推进，县级公、检、法财物由同级财政保障格局被打破，亟须在刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴机制方面因时因势作出调整。

　　现状透视：公安主导型刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴模式的制度实践

　　近年来，刑事诉讼涉案财物的地位和作用进一步凸显。首先，从法律规定上看，关于刑事涉案财物的制度规定既散见于《中华人民共和国刑事诉讼法》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》《人民检察院刑事诉讼规则》之中，也有专门规定，如《最高人民法院关于刑事裁判涉财产部分执行的若干规定》《公安机关办理刑事案件适用查封、冻结措施有关规定》《公安机关涉案财物管理若干规定》《人民检察院刑事诉讼涉案财物管理规定》等。其次，从刑事司法政策上看，经济制裁犯罪日益重要，如立法上加大罚金刑的适用力度、财产刑执行案件近年来增多等。第三，从深化改革上看，刑事诉讼涉案财物管理改革近年来被提上日程。2015年1月，中办、国办联合印发《关于进一步规范刑事诉讼涉案财物处置工作的意见》，明确将刑事诉讼涉案财物管理纳入改革范畴。部分省份出台文件规范刑事诉讼涉案财物管理及集中管理场所建设、运行等。

　　关于刑事诉讼涉案财物保管，在刑事诉讼涉案财物统管改革前后变化不大，均采取“公安机关集中保管”模式。以LZ市为例，该市公安机关近10年未向市检察院、法院随案移送任何刑事诉讼涉案财物，而仅采取移送照片和清单方式。关于刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴，改革前采取各办案机关“平权处置及解缴”模式。根据刑事诉讼法第二百四十五条，以及《最高人民法院 最高人民检察院 公安部 国家安全部 司法部 全国人大常委会法制工作委员会关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第36条的规定，对于依照刑法规定应当追缴的违法所得及其他涉案财产，除依法返还被害人的财物以及依法销毁的违禁品外，必须一律上缴国库。有观点认为，涉案财物跨部门集中统一管理改革以来，实践中大体形成了公安代管、公检法共管、行政机关管理和社会主体托管四种管理样态。但笔者观察发现，除法院自行查封、扣押、冻结和罚没的财物外，绝大多数的刑事诉讼涉案财物均由公安机关处置并解缴财政，即由公安机关主导，故可称作“公安主导模式”。解缴财政是刑事诉讼涉案财物管理处置工作的最后一环，由谁负责向财政解缴刑事诉讼涉案财物处置收入，实践中，县级财政大都制定有“谁上缴就向谁一定比例返还”的政策。

　　问题检视：财政保障体制变革背景下刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴模式的制度张力

　　在同为县级财政保障的体制下，公检法三家无论由谁负责刑事诉讼涉案财物的处置及向财政解缴，对县财政没有任何实质性影响，对公检法三家而言仅涉及返还分配多少的问题。法检财物统管改革后，基层法院、检察院经费由市级财政予以保障，法检不再是同级财政预算单位，这带来了一些新问题。

　　第一，公安机关单独处置刑事诉讼涉案财物及拥有其收入解缴权的合法性与合理性问题。尽管刑事诉讼涉案财物统一保管至公安机关牵头建设的刑事诉讼涉案财物保管场所，但从保管场所的性质来看，属于法院、检察院、公安“共同管理”。根据“换押式移交”的工作要求，涉案财物处置权随案移转，公安机关单独处置涉案财物缺乏说服力。

　　第二，刑事诉讼涉案财物保管场所运营维护费用分担问题。随着基层法检财物统管改革的深入推进，市级财政可能通过县法检主张刑事诉讼涉案财物处置权及处置收入解缴权。而一旦发生该情形，按照“权责相统一”原则，必然会牵涉到运营维护费用的分担问题。以LZ市级刑事诉讼涉案财物保管中心为例，每年的运营维护费用为1000万元。在“分灶吃饭”背景下，县级公安机关（县级财政）不应单独承担该笔费用。

　　第三，财政资金管理的合规性、严谨性问题。我国实行严格审慎的财政管理制度。如果刑事涉案财物由县级公安机关解缴，将上缴县级财政；如果刑事涉案财物由县级法检解缴，将上缴市级财政。如果改革后继续沿用“公安集中解缴”模式，将无法保障市级财政的利益，可能变相导致市级财政资金流失。

　　改革路径：司法主导型刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴模式的制度证成

　　刑事涉案财物的处置是司法实践中长期存在的系统性、全局性难题。鉴于“分头解缴”具有随意性和不确定性，难以平衡不同层级财政的利益，且不利于打击犯罪共同目标的实现。为了确保司法责任制改革的顺利推进，笔者建议建立司法主导型刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴模式。

　　第一，司法主导是刑事诉讼的本质要求。刑事诉讼法第二百四十五条规定，人民法院作出的判决，应当对查封、扣押、冻结的财物及其孳息作出处理。人民法院作出的判决生效以后，有关机关应当根据判决对查封、扣押、冻结的财物及其孳息进行处理。司法实践中，即便是生效判决判令刑事诉讼涉案财物“上缴国库”，仍需要审判部门移送执行部门立案，最终通过裁定书的形式，完成所有权的变更。由法院主导刑事诉讼涉案财物处置并向财政解缴处置收入是最顺畅的程序选择。实践中个别保管场所基于涉案财物保值增值和减少保管费用的考量，对特殊涉案财物先行处置（主要针对机动车辆），但由于没有得到人民法院裁定书确认，常无法完成过户。

　　第二，司法主导有利于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革。以审判为中心的刑事诉讼制度改革，对整个刑事司法制度改革创新具有基础支撑作用，是确保案件办理质量、有效防范冤假错案、强化人权司法保障、实现刑事司法公正的关键举措。公安机关负责刑事诉讼涉案财物处置工作并向财政解缴处置收入，以及掌握处置收入返还资金“二次分配”权，不利于审判权威的确立。

　　第三，司法主导更加具有权威性和公信力。由公安机关处置刑事诉讼涉案财物缺乏透明度和中立性。从操作层面看，市级财政向县级财政“二次分配”较容易实现，反之则较难操作。由人民法院负责刑事诉讼涉案财物处置并向财政解缴，更加符合现代刑事司法“程序理性”的要求，也便于接受社会各界监督，更具有权威性和公信力。

　　司法主导刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴机制，具体包括以下内容：

　　一是人民法院集中行使刑事诉讼涉案财物处置及其收入解缴权。公安机关、人民检察院通过跨部门办案平台随案移交涉案财物，党委政法委及相关办案单位依据有关规定进行监督。人民检察院、人民法院通过跨部门办案平台完成“出库”“入库”后，涉案财物处置权发生转移。刑事案件进入执行程序后，人民法院有权根据生效裁判对涉案财物进行处置，或者委托公安机关、刑事诉讼涉案财物保管场所对涉案财物予以处置，处置收入统一由人民法院向市级财政解缴。

　　二是公安机关、人民检察院在不同诉讼阶段有权对特定涉案财物进行处置。在刑事诉讼过程中，公安机关决定撤销案件的，应当在作出决定之日起三十日内解除对涉案财物采取的查封、扣押、冻结等措施并返还当事人。人民检察院决定不起诉的，应当在十日内将不起诉决定书以及财物处置清单送达公安机关，由公安机关根据人民检察院的相关法律文书在三十日内解除对涉案财物采取的相关措施。人民检察院撤销案件的，除法律另有规定外，应当在三十日内对查封、扣押、冻结的财物依法作出处置。

　　三是建立刑事诉讼涉案财物保管场所运营维护费用分担机制。省、市、县域应当建立刑事诉讼涉案财物保管场所，满足同级、同区域或者跨区域、跨部门刑事办案单位共同使用。根据“谁受益谁管理”的原则，各办案单位应当共同分担运营维护费用。若人民法院负责涉案财物处置及收入解缴，则保管场所的运营维护费用由市级财政承担。

　　四是建立市级财政办案经费转移支付机制。根据《中华人民共和国预算法》《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》《罚没财物管理办法》的规定，政府预算收入中罚没收入预算为预测性指标，不作为收入任务指标下达。执法机关的办案经费由本级政府预算统筹保障，执法机关经费预算安排不得与该单位任何年度上缴的罚没收入挂钩。实践中，为激发办案单位积极性，照顾基层政法单位办案经费现实之需，市级财政有必要建立转移支付机制，进行一定比例的返还。返还资金应由办案机关共享。具体操作上可先划给人民法院，再由人民法院组织二次分配，也可由市级财政商县级财政、办案单位，确定各自的返还比例。

　　（作者为四川省法官协会秘书长）