政企联合促进公共数据开放与利用

　　《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》提出，对不承载个人信息和不影响公共安全的公共数据，推动按用途加大供给使用范围。开放公共数据，不仅可以增强政府的透明性与服务能力建设，从而打造数字政府、数字社会，还可以激励大数据产业的产品和服务创新，发展数字经济并以此赋能经济社会高质量发展。为保障公共数据的开放与利用，《贵阳市政府数据共享开放条例》《上海市公共数据开放暂行办法》《浙江省公共数据条例》《广东省公共数据管理办法》等地方性规定随之颁布。《深圳经济特区数据条例》第四十六条明确，公共数据开放应当遵循分类分级、需求导向、安全可控的原则，在法律、法规允许范围内最大限度开放。本文试从政企联合角度谈谈促进公共数据开放与利用的途径。

　　适度引入市场机制扩大公共数据开放。应允许公众均等性、可获得性地获取政府履职过程中产生的数据，进而鼓励公共数据价值再造。以市场为导向，深化“放管服”改革，明确政府在公共数据开放工作中的权力边界。公共数据开放旨在激发数字经济市场活力，尽可能释放数字市场机能、规范政府在数据安全预防中的行为，实现政府职能与市场功能有效聚合、有机统一。

　　公共数据开放可采用政企合作模式。第一，要解决谁来提供数据问题。政府是政务数据这种公共产品的一线供给者，没有充足、高质的数据原料，数据的市场化利用成为空中楼阁。因此，政府应给予标准化制度提供公共数据。比如，《上海市公共数据开放暂行办法》《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》等均规定，公共数据开放主体为各级公共管理和服务机构。第二，要回答谁来运营数据开放平台问题。公共数据开放市场效益的获得主要依靠商事主体，而商事主体对市场需求反应更灵敏，可以增进资源配置效率。实践中也有政府和企业利用共享数据的合作治理模式。比如，《上海市公共数据开放暂行办法》提出，引入社会资本促进数据开放。第三，强化企业运营数据开放平台激励。建立一个高效运转的集约型平台，鼓励大量中小开发者在平台上进行开发，既避免招标投标带来的麻烦，又利于产生的价值呈级数的增长。需要注意的是，必须保证平台的开放性、竞争性，以平等对待所有市场主体，保障其同等参与所有阶段的权利。第四，进一步明确政府是数据安全控制体制机制的构建者、数据开放服务质量标准的制定者、数据安全的把关者。

　　政府应从监管者转变为合作者、服务者，在统筹开放与开发、开放与安全的基础上不断推进公共数据开放。通过引入平台企业，减少政府单方直接作用于私人的传统方式在维系公共数据开放秩序中社会预期不稳定的机会主义风险。引入企业让市场对企业进行评价，还可以对公共数据开放工作形成有效的结果控制、评价或者追责机制。比如，2021年9月颁布的《海南省公共数据产品开发利用暂行管理办法》第二十七条明确，服务商提交的数据产品在数据产品超市上架前，由海南省大数据管理机构组织对其业务需求的满足性、目标的明确性、内容的合法性、数据架构的合理性进行审查，满足要求的数据产品方可上架交易。产品开发供给是市场导向、需求导向的，除满足法律对产品的质检要求外，行政机关不宜设置其他限制，否则可能违反合法原则、合理原则、比例原则等行政法基本原则。当然，随着科学技术的快速发展，“开放”也可能带来安全风险、增加不确定性，因此，在数据安全控制标准方面，需要政企之间加强沟通与交流。对于企业而言，应主要负责公共数据扩大开放，企业的数据安全义务主要来源于契约化的数据安全控制标准与程式；对政府而言，需要建立健全可观测、可预期的数据安全控制的体制机制。这样政府和企业可以各尽职责、各擅其长，最大化保障数据开放，更好地促进数字经济发展、赋能实体经济高质量发展，为新质生产力的发展贡献公共数据开放制度动能。

　　（作者单位：东南大学交通法治与发展研究中心）