浅谈《生态保护补偿条例》的主要亮点

确立生态保护补偿基本制度 推进经济社会生态协同发展

——浅谈《生态保护补偿条例》的主要亮点

　　党的二十大报告提出，“建立生态产品价值实现机制，完善生态保护补偿制度”。今年4月6日，《生态保护补偿条例》公布，将于2024年6月1日起施行。这是我国生态文明制度建设的重要内容，标志着我国生态保护补偿法治化进程取得重大进展。

　　生态保护补偿是指通过财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿等机制，对按照规定或者约定开展生态保护的单位和个人予以补偿的激励性制度安排，可以采取资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多种方式。作为我国生态文明建设八项制度之一，生态保护补偿的制度建设最早始于1998年建立的国家森林生态效益补偿制度，后来逐渐扩展到其他更多领域。2016年5月以来，《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》相继出台，《生态保护补偿条例》（以下简称《条例》），以行政法规形式确立生态保护补偿基本制度规则，对生态保护补偿工作走向法治化，具有重要意义。

　　《条例》共6章33条，以保护和改善生态环境为主旨，以设立生态保护补偿基本制度为规范核心，弥补了生态保护补偿立法缺失的不足，为完善纵向生态保护补偿机制、健全横向生态保护补偿机制、建立市场化生态保护补偿机制提供了法律依据和行为规范，亮点颇多。

　　建立生态保护补偿机制框架体系，明确补偿主体责任关系

　　《条例》确立了以财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿为主体的生态保护补偿机制框架体系。其中，财政纵向补偿与地区间横向补偿系以政府为主导开展生态保护补偿、落实生态保护责任，市场机制补偿则注重发挥市场机制作用、促进社会各方参与补偿。生态保护补偿机制框架体系明确各方主体可探索资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区、购买生态产品和服务等多元补偿方式。

　　财政纵向补偿统一调适生态保护补偿“央—地”关系。《条例》贯彻“中央统筹安排，地方因地制宜”原则，以中央统一生态保护补偿框架为总体统筹，地方综合考虑本地区环境保护、经济社会发展等方面特殊需求展开生态保护补偿。例如，《条例》规定，国务院发展改革、财政、自然资源等部门就补偿的具体范围、补偿方式、补偿资金的使用与监督管理等事项制定中央财政分类补偿的具体办法，在此基础上，有关地方政府结合本地区实际建立分类补偿制度。此外，《条例》还为地方政府及其有关部门设置了生态保护补偿资金的使用义务，具体包括：按照规定用途使用；及时补偿、不得截留、占用、挪用、拖欠；优先用于生态保护相关项目，即“自然资源保护、生态环境治理和修复等”；不得以虚假手段骗取生态保护补偿资金等。对于违反上述义务者，《条例》设置了相应责任条款。

　　地区间横向补偿规范处置生态保护补偿“地—地”关系，即生态受益地区与生态保护地区之间的补偿关系。《条例》主要从横向补偿的区域范围与补偿协议两个方面进行了规定。一方面，《条例》采取“列举+一般条款兜底”的立法模式，指出横向补偿所针对的区域为江河流域、生态功能主要区域、引调水工程水源地及沿线保护区以及“其他按照协议开展生态保护补偿的区域”，为各地以协议方式探索补偿区域留出了必要制度空间；另一方面，《条例》规定了补偿协议的相关事项，包括协议形式、协议内容、签订协议所需考虑的相关因素、协议履行、履行争议的解决步骤及协商续签等。

　　市场机制补偿回应协调生态保护补偿“政府—市场”关系。《条例》充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用，引入碳排放权、排污权、用水权、碳汇权益等交易机制，鼓励发展生态产业、提高生态产品价值、建立市场化运作的生态保护补偿基金。由此，企业、公益组织等社会力量得以参与生态保护补偿工作，社会资金得以流入生态保护补偿资金池，有利于拓宽生态保护补偿的融资渠道。

　　明确生态保护补偿制度受偿主体，推进补偿工作分类开展

　　根据生态保护对象的“单一性”与“整体性”区别，《条例》将生态保护补偿的受偿主体区分为“开展重要生态环境要素保护的单位和个人”与“在生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人”，明确“单位和个人”涵盖地方各级人民政府、村民委员会、居民委员会、农村集体经济组织及其成员，以及其他应当获得补偿的单位和个人。

　　对于不同类别的受偿主体，《条例》均遵循区别化补偿逻辑。一方面，就“开展重要生态环境要素保护的单位和个人”而言，《条例》规定，根据其所保护的生态环境要素的不同类别（森林、草原、湿地、荒漠等）分类实施财政补偿，其过程中要求考虑地区经济社会发展水平、财政承受能力、生态保护成效等因素。另一方面，就“在生态功能重要区域开展生态保护的单位和个人”而言，《条例》规定，根据生态功能重要区域的不同情况分类展开补偿。具体而言，根据重点生态功能区生态效益外溢性、生态功能重要性、生态环境敏感性和脆弱性等特点实施差异化补偿；对生态保护红线覆盖比例较高地区加大支持力度；根据自然保护地类型、级别、规模和管护成效等开展分类分级补偿。

　　凸显生态保护补偿工作激励特性，引导补偿目标有序实现

　　《条例》不仅明确生态保护补偿对保护和改善生态环境的激励功能，还增加了关于生态保护补偿工作的激励性规定，以规定促补偿、以补偿促保护，通过激励层层传导促进生态保护目标的实现。

　　《条例》将生态保护补偿定性为一种激励性制度安排，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一，这契合以人为本的价值取向。《条例》将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，完善发展生态产业中农村集体经济组织和农村居民的参与方式，体现了生态保护与经济发展、民生保障齐头并进的立法思路。这使得承载着生态保护激励属性、民生保障属性与经济发展属性的特许经营制度，以国家公园为主体的自然保护地体系生态保护补偿机制可以更好地统筹特许经营项目收益与国家公园内生态保护补偿的衔接关系。

　　依据“坚持激励与约束并重”原则，生态保护补偿工作既需要强制性规则予以约束，还需要国家激励进行引导。因此，《条例》第七条规定，“对在生态保护补偿工作中作出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励”；第十六条第二款规定，“对开展地区间横向生态保护补偿取得显著成效的，国务院发展改革、财政等部门可以在规划、资金、项目安排等方面给予适当支持”。

　　总体而言，《条例》作为综合性、统领性的行政法规，充分总结多年来关于生态保护补偿的政策实践经验，厘清了生态保护补偿的利益关系，明确了生态保护补偿的主体责任，构建了生态保护补偿基本制度框架。它的出台，将引导多元主体积极参与生态保护补偿工作，携手推动生态文明建设，实现生态保护成效与经济社会发展效益协同推进。

　　（作者单位：重庆大学法学院）