加快完善地方金融突发事件应急管理体制机制

　　构建有效应对地方金融突发事件的体制机制，有利于维护区域金融稳定。当前，各地已形成较为稳定的应急管理实践模式，但地方金融突发事件应急管理与金融风险处置之间的衔接还有待进一步完备，应在明确金融风险处置与应急管理根本性差异前提下，以协同金融风险处置为原则，构建全周期应急管理机制，完善地方金融突发事件应急管理体制机制。

　　构建有效应对地方金融突发事件的体制机制是维护区域金融稳定的必然要求。当前，各地已形成较为稳定的应急管理实践模式，集中体现为以应急预案体系为载体落实属地责任和以应急指挥体系为依托配置处置权力。但地方金融突发事件应急管理与金融风险处置之间的关系还比较模糊、规范体系有待统一、体制机制有待进一步完备。应当在明确金融风险处置与应急管理根本性差异前提下，以协同金融风险处置为原则，构建全周期应急管理机制，确立以属地管理原则为核心的应急管理体制，从而完善地方金融突发事件应急管理体制机制。

　　地方金融突发事件应急管理的实践

　　自2017年7月14日至15日在北京召开的全国金融工作会议提出“强化属地风险处置责任”以来，地方各级政府积极参与金融突发事件应急处置，且在实践中已形成了较为稳定的应急管理模式。

　　地方政府以应急预案为载体落实属地风险处置责任。目前，全国多个省级行政区已制定了金融突发事件应急预案，明确了各机构在应对金融突发事件中的权责和工作机制。通过制定和执行应急预案，地方在金融突发事件出现后可以有序应对，多地在地方性法规中也明确了制定应急预案的要求等相关内容。

　　地方政府以应急指挥体系为依托配置处置权力。从法律授权角度看，地方政府不享有采取业务接管、设立过桥机构和要求股东补充资本等专业处置措施的直接权力，通过牵头组建应急指挥体系便享有指挥中央金管部门地方派出机构采取专业处置措施的权力。目前，各地应急指挥组织均由省级政府分管负责人领导，中央金管部门地方派出机构负责人作为副手或成员，也正是基于此考量。

　　地方金融突发事件应急管理体制机制面临的问题

　　地方金融突发事件应急管理与金融风险处置之间的关系尚不明晰。与较为体系化的金融风险处置不同，地方金融突发事件应急管理体制机制是基于我国应急管理框架而逐步成形的。因此，目前，应急管理体制机制与金融风险处置之间还没有形成有效的衔接机制。比如：同为准备阶段的内容，应急预案和“恢复与处置计划”之间的关系和衔接未被明确；同为权责体制的内容，金融风险处置视角下由中央金管部门牵头处置，应急管理视角下则被纳入地方政府牵头，这种冲突应引起重视。

　　地方金融突发事件应急管理的规范体系有待统一。全国立法层面，除《中华人民共和国银行业监督管理法》规定了突发事件发现、报告岗位责任制度和处置制度外，其他法律未明确规定金融突发事件应急管理的内容。地方立法层面，除普遍对应急预案有要求外，应急响应、指挥组织等应急管理内容并不统一。具体到各类事件应对中，地方制定的各类办法很少有应急管理的内容，均以金融风险处置为主体，有的地方虽制定了应急预案，但当前预案体系并不完善。

　　地方金融突发事件应急管理的体制机制有待进一步完备。首先，尚未形成全周期应急管理机制。完整的应急管理机制应由风险管理、准备、反应和恢复四个阶段组成闭环，但当前恢复阶段机制尚未完全形成，虽强调严问责但忽视容错机制；还未建立调查评估机制和恢复重建机制。其次，已有体制机制覆盖范围有待进一步扩充。实践中，由于成熟化、体系化金融风险处置规则占据主导地位，金融突发事件除金融风险之外的其他问题容易被忽视。比如：事前预防环节，风险沟通机制、监测预防机制、脆弱性评估机制信息收集范围和评估主体多局限在金融系统内部；事中反应环节，权责体制和协调机制易忽略社会组织和非金融监管部门的参与。

　　地方金融突发事件应急管理体制机制完善对策

　　完善地方金融突发事件应急管理体制机制，需先厘清应急管理和金融风险处置之间的区别和联系，进而构建具有一定独立性且与金融风险处置相协同的应急管理体制机制。

　　以功能定位为标准，厘清地方金融突发事件应急管理和金融风险处置之间的区别和联系。应急管理体制机制是保障应急主体在应对突发事件时能够高效快速反应的组织体制和运行机制，侧重点在于行政权力在非常规情境下的协作配合，关注政府部门之间的关系；金融风险处置侧重于调整专业处置机构与被处置市场主体之间的关系，通过为前者提供债权减记、债转股、购买与承接交易等处置工具处理后者所生风险，关注专业处置措施的有效性。二者应相互衔接、相互配合：应急管理体制机制确定地方政府等应急主体应对金融突发事件的组织结构和各阶段的基本程序，为金融风险处置提供适应非常规情境的行政生态、社会环境和资源供给等；当涉及对金融风险、金融机构的具体处置时，应过渡到金融风险处置范畴，由专业处置机构采取措施控制和消除金融风险。

　　以协同金融风险处置为原则，构建全周期应急管理机制。其一，构建金融风险和社会风险协同防治机制。金融监管机制应关注金融机构安全稳健运行问题，应急管理机制则以非金融企业和金融系统外部的风险源为防治对象，二者据此厘清职责分工、相互补充。其二，形成应急预案和“恢复与处置计划”的事前协同准备机制。“恢复与处置计划”的范围应仅限于金融机构和专业处置机构，地方政府等其他应急主体则划入应急预案统摄范围。演练和更新机制应在全覆盖的基础上确立法律责任约束机制，以确保落实。其三，形成恢复阶段机制体系。在责任界定上，需为应急主体留有自由裁量空间，以便于构建事后追认与责任豁免制度。同时，应当补全调查评估机制与恢复重建机制，前者明确由地方政府负责、多元主体监督，后者则定位于非实体的金融基础设施恢复完善。

　　以属地风险处置责任为基础，确立以属地管理原则为核心的应急管理体制。在纵向组织体制上，应明确地方政府在授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责时应承担补充资本等自救性责任，作为监管机构对地方金融组织和农村合作金融机构承担主要处置责任，作为区域社会管理者对辖区内其他金融机构的风险处置承担配合责任。为实现央地协同治理，应发挥地方金融委的协调作用，并接受中央金融委的指导和监督，建立央地金融突发事件应急协同机制。在横向协调体制上，应明确应急指挥组织的法律地位和成员构成，积极吸纳应急管理部门等非金融监管部门和行业协会、金融基础设施运营机构等社会组织参与其中。

　　（作者单位：西南政法大学金融创新与法制研究中心）