浙江省丽水市“大综合一体化”行政执法改革的观察与思考

实现优化营商环境与生态环境保护“同频共振”

　　习近平总书记指出，实践证明，经济发展不能以破坏生态为代价，生态本身就是经济，保护生态就是发展生产力。2023年8月8日，浙江召开全省生态环境保护大会暨美丽浙江建设推进会，深入学习贯彻习近平生态文明思想，要求全省各级党员干部在强力推进创新深化改革攻坚开放提升中打好“生态牌”、走好“绿色路”、绘好“美丽篇”，奋力打造生态文明绿色发展标杆之地，为谱写中国式现代化浙江篇章增添更鲜明、更厚重、更牢靠的生态底色。在此背景下，正确理解优化营商环境与生态环境保护的关系，对推进国家治理体系和治理能力现代化，促进经济社会高质量发展，具有重要意义。

　　优化营商环境是破解经济发展转型难题的关键举措，生态环境保护是推进可持续发展的重要保障。生态环境保护领域改革中涉及市场的部分属于优化营商环境范畴，而“生态环境”也是评价“营商环境”的重要指标之一。因此，二者相互关联、有机统一。本文以浙江省丽水市为实践样本，试探讨“大综合一体化”行政执法改革背景下，如何积极探索执法助推优化营商环境与生态环境协调发展。

　　打造权责统一、高效协同的生态文明行政执法新格局

　　强化系统思维，探索“综合执法+”工作模式体系化建设。一是坚持在“生态文明+法治政府”建设整体框架下谋篇布局，全面落实“大综合一体化”行政执法改革任务要求。面对生态环境问题高发态势，形成问题线索通报反馈和信息共享机制，建立健全县乡联动、部门协同的执法工作机制，推动行政执法“碎片化”向“一体化”转变，实现执法监管数字应用迭代升级，全面提升基层治理能力。例如，丽水市推动“一支队伍管执法”进国家公园，统筹协调指挥所有涉及百山祖国家公园内执法事项的行政执法力量。二是立足“大综合一体化”行政执法改革基本框架，增量开展“综合执法+”新模式的体系化建设。一方面，深入实施生态立市发展战略，高位落实执法与服务统筹力，建立“以案说法”“柔性执法”“绿色通道”等行政处罚正向激励机制，努力让市民在每一起案件办理中感受到公平正义。另一方面，全市法院在全市综合执法局同步设立“共享法庭”，构建行刑衔接执法监督体系，共同处理一批跨领域跨部门高频事项。

　　优化资源配置，推动生态环境保护“监管+执法”数字化转型。一是借助“全覆盖”的政府监管体系建设成果，织密生态环境保护数字化监管“安全网”。一方面，统筹农业、林业、水利、生态环境等部门、站所监测设备，接入“卫星遥感+物联感知+基层治理”平台，打造“天眼+地眼+人眼”“三眼合一”的生态环境数字监管体系。另一方面，聚焦重点场景开发应用。比如，丽水市推出的“污染源企业在线信用监管场景”获评全国优秀信用案例；“天眼守望助力‘两山’转化”场景入选浙江省数字化改革第一批“最佳应用”。二是借助“全闭环”的行政执法体系建设成果，构筑生态环境保护数字化执法“协同网”。针对交叉执法、重复执法、监管缺位等问题，与行业主管部门建立联络协商、案件移送、信息共享机制，持续加强划转事项的业务指导及培训。同时，在智慧平台监测、双随机检查、重点检查等方式基础上，制定生态环境领域“综合查一次”场景清单，联合综合执法、生态环境、农林水利、公安等部门开展执法行动。

　　推动“大综合一体化”行政执法改革成果向营商环境优化领域延伸

　　刚柔并济，助力执法撬动营商环境“结构性”优化升级。激发数字化改革创新势能，实现严格执法、柔性执法与精准执法有机融合。一是精准实施重点领域/行业执法，有效整合执法资源、提升执法效能，以现代化综合行政执法服务高质量发展。探索开发涉企“监管一件事”数字应用，以“一支队伍管执法”进园区模式为代表，针对“三不管”“多头管”等重点领域/行业开展“综合查一次”，实现执法检查自动化流转、联动化协同、智能化分析“闭环”。二是全面推行“双随机+信用”监管，科学制定工作计划、拓展执法面向，以规范化综合行政执法规范市场经济运行。针对一般性市场主体，按照“能联尽联、能跨尽跨”原则，科学制定监管计划，推进部门、事项“无遗漏、全覆盖”。加大“风险等级高、信用水平低”的市场主体抽取比重，倒逼企业进一步强化环保主体责任意识。同时，在环境保护等多个执法领域开展信用修复服务工作，以“精准摸排”和“精准服务”帮助违法企业“纠错复活”。三是分类实施涉企“首违不罚”和“轻微免罚”制度机制，以包容审慎监管方式创新激发市场主体活力。鼓励中小微企业、个体工商户等市场主体及时自我纠错，提高依法合规经营的自觉性，所有案件均通过责令改正、批评教育、告诫、约谈等措施，让经营者感受到“执法温度”。

　　创新执法场景，倒逼传统产业向“绿色经济”发展转型。围绕生产绿色化、生态产业化、能源清洁化、生活低碳化的绿色经济发展理念，因地制宜开发特色应用，助推传统产业“绿色化”改造和特色（绿色）产业发展。比如，丽水市莲都区推出的“莲宿码”应用场景，整合12个部门业务，归集198项数据，形成实时监测、智能识别、及时预警、督促整改的监管闭环，减少民宿检查频次的同时大幅提升监管成效，促进民宿业健康有序发展。再比如，龙泉市推出的“执法蓝TV”视频带货，为困难摊贩搭建平台，解决应季果蔬等农产品销售难问题，助力优化法治化营商环境。

　　优化营商环境与生态环境保护“同频共振”的对策建议

　　面对当前“大综合一体化”行政执法改革试点过程中，有的部门存在“改”的主动性不够、一支队伍“融”的契合性不够、赋权下沉事项“放”的精准性不够等问题，丽水市立足区域实际积极探索，结合浙江政务服务增值化改革最新要求，不断创新优化监管执法方式，进一步激发优化营商环境和生态环境保护的效能。

　　以“增值化”监管执法助力营商环境持续优化。一是优化行政程序，围绕市场主体“全生命周期”，推动审批服务便捷化、平台化和集成化。二是构建产业合规指引，创新实施“谁执法谁普法”，增进市场主体合规意识，降低违法风险。三是完善执法监督和评估机制，依托行政执法全景画像，提高执法规范性和公信力。四是加大执法帮扶力度，主动对接市场主体经营和发展需求，精准提供政策法律咨询和行政指导。五是强化企业和个人合法权益保护，将矛盾纠纷化解机制嵌入执法流程，减少和解决不公正对待和诉讼风险。六是推动行政执法与社会治理融合，探索政府、市场、社会多元协作模式，提升营商领域执法监管效能。

　　以“增值化”监管执法保障生态环境和绿色经济协调发展。一是聚焦生态环境与绿色经济协调发展“一类事”，系统编制监管执法事项、程序和责任清单。二是综合日常、重点、随机检查及非现场监管方式，优化环境风险规制及违法行为查处水平。三是健全生态领域行刑衔接工作机制，协助打击环境犯罪活动，共同维护国家生态安全。四是引导和服务绿色产业发展，通过产业合规指引、执法帮扶机制，倒逼市场主体面向绿色发展转型升级。五是加强环保监管执法合作与协同，发挥社会组织、公众等多方主体作用，实现跨部门、跨行业环境信息共享和执法资源整合。六是强化监管执法数据运用，推动生态领域政策制定和立法完善，提高环境保护的法治化水平。

　　（执笔人分别为中共浙江省委党校法学教研部主任褚国建教授、宁波大学法学院副教授金晓伟）