浙江破解“诉讼大省”困境

　　1月24日，在浙江省“两会”上，浙江省高级人民法院党组书记、院长李占国代表省高院向大会作的工作报告中披露了一组令人惊喜的数据：2023年全省法院收案121.8万件，全省法院收案数连续6年下降，从2017年的全国第2位降到去年第11位，诉前分流各类纠纷99.8万件。

　　昔日的“诉讼大省”在6年时间里竟然发生了如此巨大的变化，原因何在？李占国说，这得益于全省法院坚持和发展新时代“枫桥经验”、深化诉源治理改革的结果。

　　这项改革被称为一套“组合拳”，即省级推广“浙江解纷码”，县级推广舟山“普陀模式”，乡镇推广永康“龙山经验”，村社推广临安“共享法庭”，构建起村、镇、县、省四级递进式矛盾纠纷分层过滤体系，最大限度把各类矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽。

　　亟待解决的困境

　　浙江是经济大省，也是诉讼大省。从2007年起，浙江全省法院收案量呈现两位数增长。多年来，浙江法院以全国1/26的法官编制办结了全国近1/13的案件，法官年人均办案最高达346件，长期位居全国第一，2017年收案数达到171万件，位居全国第二。

　　这背后也是社会矛盾纠纷的集中反映。这种“经济越发展，社会矛盾越突出”的发展态势，成为经济发达省份的困境。然而，一旦案件量突破司法资源能够承受的极限，最终受损的是司法的效率乃至公正。

　　习近平总书记强调，“法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’”“要推动更多法治力量向引导和疏导端用力，完善预防性法律制度，坚持和发展新时代‘枫桥经验’”。

　　诉源治理的本质是治理，目标是解决纠纷。为了尽量避免纠纷发展至“诉”之层级，必须构建诉源治理新格局。2019年，一场深化诉源治理改革在浙江法院推进，各地法院因地制宜探索创新一系列好经验好做法，最终形成了全省法院诉源治理改革的一套“组合拳”。

　　发轫于杭州市临安区板桥镇上田村的“共享法庭”，就是充分发挥镇街、村社在化解属地矛盾纠纷过程中的主导作用，法院为镇街、社区提供网上远程指导，实现当地纠纷当地调、复杂纠纷指导调、涉诉纠纷邀请调。

　　每个“共享法庭”，都配备一名联系法官、一名庭务主任和若干调解员。联系法官由辖区人民法庭或基层法院的法官担任，庭务主任由镇街村居干部、网格员、调解员、律师、行业社会组织相关人员担任。联系法官主要负责指导调解、诉讼服务、法治宣传、协调联络等工作，庭务主任则主要负责共享法庭的日常管理、主持调解、事项服务等工作。联系法官无需常驻，通过网络、电话等，可以随时联系。只要有需求，即便是不会上网的老人，找到庭务主任就能联系上法官。

　　“共享法庭”最大特点是不建房、不增编，一块显示屏、一根数据线、一台电脑，实现网上网下联动解决纠纷。哪里矛盾纠纷突出，“共享法庭”就建在哪里。比如，义乌市法院在全市8个商贸市场特设9家“共享法庭”，实现纠纷不出市场；永嘉县法院联合公安局设立警务“共享法庭”，推动司法资源端口前移，打造县域治理“法院110”。

　　2021年，浙江省委办公厅、省政府办公厅出台《浙江省全面加强“共享法庭”建设健全“四治”融合城乡基层治理体系的指导意见》，明确共享法庭建设由省委政法委统一领导，省高院组织实施，加快推动共享法庭全域覆盖，构建一站式诉讼服务、一站式多元解纷、一站式基层治理的最小支点。

　　目前，浙江已建成“共享法庭”2.7万个，覆盖100%的乡镇（街道）、98%以上的村（社区），构建起基层共建共治共享的“最小法治单元”，使大量的矛盾纠纷及时化解在基层和萌芽状态。

　　浙江省高院工作报告显示，“共享法庭”去年共指导调解案件41.6万件次，化解矛盾纠纷32.4万件次，普法宣传9.4万场、313万人次，培育法治带头人1.7万人次。

　　从“独角戏”到“大合唱”

　　“龙山经验”起源于永康市法院龙山法庭，是以“调解先行、诉讼断后、分层过滤”为特征的诉源治理机制，核心是党建引领、网格管理、多元参与、分层调解、三治融合。在“党建+网格”管理模式中，每个网格员都是调解员。在分层调解中，第一层是网格调解，第二层是镇矛盾纠纷调处中心分流调解，第三层是法庭调解，实现多层递进式矛盾纠纷多元化解，并做到法治、德治、自治三治融合。

　　据悉，全省80%以上的人民法庭已与派出所、司法所等基层治理单位建立协作机制，形成多元解纷合力。

　　而“普陀模式”则是舟山市普陀区人民法院的创新探索，是将诉服中心整体迁入区委设立的社会治理综合服务中心，集信访、复议、仲裁、调解、诉讼等功能于一体，融入党委领导下的社会治理大格局，一体推进矛盾纠纷源头治理、系统治理。实现诉源治理从法院的“独角戏”，到党委领导下的多元共治“大合唱”。

　　为推广“普陀模式”，2019年初，浙江高院积极争取浙江省委支持，把探索建设县级社会矛盾纠纷调处化解中心列入年度重点突破改革项目，由省委政法委牵头启动社会治理领域“最多跑一地”改革。同年11月，浙江省委出台指导意见，并成立省级工作协调小组，将县级矛调中心作为推进省域治理现代化、开展诉源治理的主要抓手。

　　现在，全省90家基层法院诉讼服务中心全部入驻当地社会治理中心，各解纷部门、解纷力量“应驻尽驻”，部分社会治理中心入驻调解力量已达70余家，实现“一站式受理、一揽子调处、全链条解决”，将矛盾纠纷化解在当地、化解在萌芽。

　　“浙江解纷码”是经长兴县法院和杭州滨江区法院探索实践而来，是以二维码的形式登录浙江省在线矛盾纠纷多元化解平台，将矛调中心作为端口统一受理纠纷、智能分流到人民调解、行业调解、特邀调解等调解组织，一案一编码，一码管到底，实现全省矛盾纠纷一网受理、一网归集、一网分流、一网反馈、实时跟踪。

　　截至去年6月底，“浙江解纷码”已融合综治、司法行政、信访、人力社保等多部门资源、业务、数据，拥有调解机构1.13万，调解员注册5.17万，调解案件申请总数309.2万件。

　　现在，浙江省的矛盾纠纷都统一进入“浙江解纷码”分流，当事人可全流程实时追溯纠纷调解的进度和结果。“浙江解纷码”牵起的是跨部门、跨领域、跨层级的数据、资源的流通，实现全省矛盾纠纷排查见底。浙江法院为此组建专班对数据进行清洗，形成一个可以公开的智能检索报告，发送到相关部门或者单位，以防范化解相关的诉讼风险。

　　比如诸暨市人民法院开发“数智枫桥”诉源治理协同应用，依托“浙江解纷码”矛盾纠纷数据库，对高频纠纷及成因进行分析，并提供精准建议。目前，该应用已形成预测预警规则13条，产生并向相关部门及镇街发送预警信息300余条。

　　而永康市人民法院开发“诉源智治·龙山经验”综合应用，打通“浙江解纷码”等全省11个解纷平台数据，动态监测、分析辖区内具有全局性、普遍性和重大敏感性的问题，并向相关单位推送预警信息。目前，该应用已生成预警信息1124条，有效预防化解纠纷700余起。

　　越来越多的创新探索融入诉源治理大格局中，形成了一套各个工作界面相互对接，平台贯通、功能贯通、机制贯通，共建共治共享的“组合拳”。浙江省高院工作报告显示，这套“组合拳”下来，去年诉前分流各类纠纷99.8万件，指导成功化解39.6万件。

　　多项改革协同推进

　　浙江法院为深化诉源治理改革，也进行了深化司法领域当事人“一件事”改革，变“多部门的N件事”为“当事人的一件事”。围绕当事人“一件事”去看法院的“一件案”，一次性、彻底地解决当事人纠纷，推动矛盾纠纷源头解决、实质解决和一次性解决。让法院工作高质量发展的动力更强、让公平正义的成色更足。

　　比如，以不动产司法拍卖“一件事”改革为突破点，办案系统横向对接自然资源、税务等20余个单位的业务系统，实现不动产拍卖过户“一窗办理、一次办结”，司法拍卖用时缩短40%以上，平均办证用时由20天缩短至2天，最短1小时；企业破产“一件事”系统，在线协同27个部门、628家破产管理人，平均审理时间缩短25%；执行“一件事”从东阳走向全省，有效解决了执行工作查人找物难、财产变现难、跨部门协同难等问题，推动执行工作系统性重塑。

　　在当事人“一件事”改革中，还通过迭代升级“一体化办案办公平台”，支持婚姻家事、民间借贷等29类常见案件诉讼风险评估。综合“人、案、事、物”大数据，对全省107家法院、5700名员额法官进行“数字画像”，自动生成质效报告，智能监控81个审判执行节点。

　　对在诉源治理法院的角色如何定位和何时介入，浙江高院在出台的《关于进一步推进诉源治理工作的意见》中指出，诉源治理前端，法院指导；中端，法院协同；后端，法院断后。从而形成了多元化解、相辅相成、彼此成就的诉源治理格局。

　　浙江省高院还主动争取党委支持，推动省委政法委将“万人成讼率”指标纳入全省平安建设、法治建设和共同富裕示范区考核内容。从而使“万人成讼率”的考核对象从法院变为各级党委、政府，县（市、区）和乡镇（街道）被倒逼着切实负起诉源治理的主体责任，强化上下联动，各层级的矛盾纠纷调处工作变得更加有的放矢。数据显示，浙江全省万人成讼率从2019年的109.7下降至2022年的75.5。

　　2021年2月，浙江高院全面推进“全域数字法院”改革，为诉源治理插上了翅膀，解决了一批传统手段难以解决的治理难题，干成了一些过去不敢想或者认为干不成的事。比如，永康市政府通过“诉源智治·龙山经验”综合应用，精准预测到涉村集体纠纷多发，推动农村集体工程建设项目历史遗留问题专项治理，避免了619个行政村所涉纠纷成讼，一审涉村集体案件同比下降62.66%；绍兴市柯桥区人民法院通过“企业破产‘一件事’”应用，第一时间掌握中厦破产案中大量涉诉纠纷和11个在建工程停工风险信息，通过引入投资人的清算转重整方案，最终实现无一起工程烂尾，无一起欠薪纠纷，无一起群体信访。浙江数字法院改革也为全国法院“一张网”建设提供了宝贵的经验。

　　深化诉源治理改革大幅度减少了诉讼案件，减轻了法院的负担，同时也大大提升了审判质效。据浙江省高院工作报告显示，2023年，全省法院一审服判息诉率达91.8%，平均结案时间61.4天，同比下降4.2天。

　　“新的一年，浙江法院将继续秉持公正高效、便民护民的原则，更加用心用力回应人民期盼，以干在实处、走在前列的精气神，更加高质高效推进审判工作现代化先行。”李占国在浙江省高院工作报告中表示。