《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》的亮点及完善

规范食品委托生产 回应行业发展问题监管难点

——《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》的亮点及完善

　　《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》明晰委托生产的定义、范围，强调委托双方的责任和义务，规定委托合同的主要事项，进一步强化委托生产监管。

　　2024年1月9日，国家市场监督管理总局发布《食品委托生产监督管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见，进一步规范食品委托生产行为，督促食品生产经营者落实食品安全主体责任，加强食品委托生产监管，保障食品安全。《征求意见稿》共6章36条，明晰了委托生产的定义、范围，强调了委托双方的责任和义务，规定了委托合同的主要事项，加强了委托生产的监督管理。意见反馈截止时间为2024年2月8日。

　　加强食品委托生产监管

　　第一，聚焦难点问题，回应实践需求。随着食品行业内的分工细化和商业模式创新，委托生产已成为一种常见的生产加工方式，其主要优势在于帮助委托和受托双方更好地配置资源，提高生产效率和效益。尤其是，通过委托生产，有产品创新需求的食品生产者或经营者可降低投资成本、缩短上市周期。但因委托生产出现的食品安全问题时有发生。此外，委托生产的日益普及加剧了产业链的不透明度与跨地区监管的协调难度。鉴于此，一方面，《征求意见稿》针对委托生产分别细化了事前查验资质、报告情况，事中验收原料、审核标签、过程监督、产品检验，事后召回通知、民事赔偿等要求。另一方面，针对监督管理，《征求意见稿》不仅重申了将委托生产情况作为监督检查的重点要求，也为其配套了分级管理、信用惩戒、协调监管、智慧监管等要求。

　　第二，尊重行业规律，促进食品委托生产规范化法治化。委托生产是民事委托的市场行为，如何权衡市场主体的自治性与行政基于安全价值的干预力度是此次立法的要点与难点。与此同时，生产经营者利用委托生产实现产品和商业模式创新也是当前发展的重要趋势。因此，《征求意见稿》双管齐下，规范并促进食品委托生产持续健康发展。《征求意见稿》对食品委托生产进行界定，规定食品委托生产是食品生产经营者通过合同约定，由取得食品生产许可的食品生产企业为其代为生产食品的行为。总体来看，《征求意见稿》确立了三方面规则：其一，资质要求强化事前监管。除受委托方作为生产者应持有符合委托要求的生产许可外，委托方也应当持有相应许可或备案资质。此外，2015年，基于“放管服”要求，《食品生产许可管理办法》修改委托加工备案制度，明确委托加工属于市场行为，行政部门不应干涉。2018年食品安全法修正时，吸收借鉴了该规定，这使得食品生产委托双方只需要根据法律法规和食品安全国家标准真实标注委托方和被委托方的名称、地址和联系方式，以及被委托方的食品许可证等信息即可。食品委托生产备案取消的安排使得重点检查委托生产失去了信息来源，《征求意见稿》新设报告制度填补了该监管漏洞，便利了监管者掌握委托生产的信息。其二，通过明晰委托双方的食品安全责任，尤其是委托方的事前、事中和事后责任，可避免“托而不管”乱象发生。例如，当发现委托生产食品不符合食品安全标准、产品技术要求或者有证据证明可能危害人体健康时，由委托方召回已经上市销售的食品，通知相关经营者和消费者，并记录召回和通知情况。其三，《征求意见稿》以专章的形式对委托合同的主要事项和补充协议作出规定。即便如此，委托双方依旧可以结合自身情况履行法定或约定义务。例如，针对生产监督，委托方对受托方的监督可采取选派专人驻厂监督、派出监督检查组或聘用第三方机构定期或不定期审核等形式进行。一旦作出选择，该内容须按照《征求意见稿》的要求写入食品委托生产合同。

　　第三，依法配套规范，保障法制统一。2015年《食品生产许可管理办法》基于食品安全法和简政放权的要求取消委托加工备案要求后，作为市场行为，由委托双方依法依约保证食品安全责任。针对实践中委托双方安全责任不够清晰且由此引发的食品安全事件问题，2019年修订后实施的《中华人民共和国食品安全法实施条例》对委托方和受委托方的责任作出了明确规定。《征求意见稿》结合行业内委托生产的新现象与实践中遇到的问题，系统性地细化了委托生产的要求。总体来看，《征求意见稿》遵循食品安全法及其实施条例的要求，回应了小作坊能否接受委托的监管争议，吸纳地方立法管理的食品生产加工小作坊等生产经营主体不得从事食品委托生产活动经验，将其写入立法。同时，强调特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方乳粉不得进行委托生产的禁止性要求，综合了与保健食品委托生产相关的资质、报告、标签等要求。此外，与《企业落实食品安全主体责任监督管理规定》进行有效衔接，着重规范委托生产中的主体责任。尤其是针对委托方从食品生产者向经营者转变的新发展，《征求意见稿》要求食品经营者建立与所委托食品种类、数量等适应的食品安全管理制度和食品安全管理机构，配备相应的食品安全管理人员。

　　具体完善建议

　　其一，从立法进程来看，《征求意见稿》在总结实践基础上优化了一些条款设定。例如，商标授权、特许经营等特殊形式在附则部分作出规范，要求其委托生产活动按照其执行。实践中，这些特殊形式中的商业模式非常复杂，其参照执行的针对性和可操作性还有待进一步明晰。

　　其二，要兼顾行政执行成本和企业合规激励制度。例如，《征求意见稿》新设的报告制度在细化内容、便利监管同时，还要提前考虑报告的方式选择，避免地方执行时报告方式各异，加剧跨地区生产经营的企业合规负担。同时，委托生产涉及双方责任。《征求意见稿》在明晰双方食品安全保证责任的同时，也通过“处罚到人”督促双方尽职履责。需要注意的是，当出现食品安全问题时，监管者的归责裁量要考虑各司其职、各尽其责，力争做到赏罚分明，尽职的可考虑免责。

　　其三，对于地方监管关注的“出口转内销”问题，此次立法仅作了原则性规定，即境外企业委托生产仅用于出口食品的，相关法律法规有规定的从其规定。例如，食品安全法要求出口食品生产企业应当保证其出口食品符合进口国（地区）的标准或者合同要求。随着跨境电商的发展，“出口转内销”的食品安全问题已经显现。这一立法尚未回应的安全漏洞仍需相关法律法规的配套来保障我国消费者的健康安全和知情选择权。

　　（作者为河北农业大学副教授，中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员）