区域协同立法工作机制探析

　　作为一项复杂、系统的地方法治创新事业，区域协同立法的有效推进不仅受央地关系、区域内部、区域之间等一系列客观因素的影响，而且也会遇到立法者协同立法能力与技术、行政区域利益考量等主观因素的制约，这使得区域协同立法过程中可能充满各种不确定性。为全面推进区域协同立法工作，充分发挥其在保障区域协调发展中的重要价值，有必要尽快建立起健全的区域协同立法工作机制。

　　优化区域协同立法能力培育机制

　　区域协同立法能力是指地方立法机关以回应区域经济社会发展及环境保护等需求为立法宗旨，在识别区域协同立法需求基础上，依照法定权限与程序联合缔结区域协同立法合作协议、编制协同立法规划计划、起草协同立法文本草案，分别通过并颁行区域协同立法的综合能力。大体而言，区域协同立法能力主要包括区域协同立法需求识别能力、区域协同立法决策能力、区域协同立法协调能力和区域协同立法起草能力。针对当前地方立法资源受限、立法队伍尚存“短板”、立法特色不明显等问题，建议强化区域协同立法能力培育。

　　其一，区域协同立法者应以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，正确把握自身发展与协同发展关系，主动融入区域协同发展大局中求得自身发展。要主动从传统“以邻为壑”的地方保护主义立法观念向共建共享的新发展理念转变，从而将区域协同立法主体打造成为利益共同体与信任共同体，推动区域协同立法者心智水平与立法能力技术的全面提升。

　　其二，通过在立法者人员结构、知识水平等方面的改进完善，提升地方立法队伍的区域协同立法能力，如可探索将“立法官”作为公务员的单独职务序列，并制定“立法官法”予以专门管理与监督。同时，改善立法工作人员的结构，重点吸纳兼具政治素养、道德品质和专业技能于一身的人员进入地方立法工作队伍。

　　其三，强化立法工作队伍的梯队建设，修订《法学类教学质量国家标准》，将立法学增列入法学专业的核心必修课程；鼓励国内高水平院校围绕立法人才培养制定专门人才培养方案；调动地方人大常委会积极参与立法人才培养，并充分发挥其资源优势，通过共同开发开设立法实务类课程、增加“双师双能型”教师队伍数量、共建立法人才培养实践基地等方式，打造立法人才培养的“政产学研”协同育人模式。

　　健全区域协同立法协商沟通机制

　　从逻辑上看，以协同治理和协商民主作为指导思想的区域协同立法，理应将协商作为其核心范畴。从现实层面来说，不同行政区域通常在经济发展状况、区位条件与发展诉求等方面各有所侧重，要在立足于各自差异性基础上推进立法协同，必须着力强化协调沟通机制建设。笔者认为，区域协同立法协商沟通机制的健全完善，应重点聚焦于如下领域：

　　其一，推进区域协同立法合作协议的规范化建设。在明确协同立法合作协议有权缔结主体基础上，提倡各方就协同立法的基本原则、合作重点、运作模式、组织保障等达成内容翔实的协议文本。借鉴学界关于区域合作协议效力问题的讨论，建议将立法合作协议诠释为区域协同立法中的一项重要的软法资源。应逐步探索建立包括协议签订、报请上级机关批准或备案等方面内容的程序性规定。

　　其二，加强区域协同立法联席会议的制度化建设。在明确协同立法联席会议职权取决于各方协同立法主体共同授权基础上，根据立法联席会议的不同类型，分别确定相应的基本职权范围。规范立法联席会议的运作规则与程序，区域协同立法各方主体可以在立法合作协议中单设立法联席会议一章，载明联席会议召开的期限与时间、地点选择、参与主体、资料整理发布和保障成果落实措施等内容。

　　其三，建立区域协同立法主体间的利益分配机制。加强区域利益协调的机制建设，为各方协同立法主体之间的利益博弈、平衡与整合提供制度平台，让发展利益真正惠及协同立法的所有参与主体。推进协同立法过程中的利益补偿机制建设，通过采取在协同立法文本中直接规定或在协同立法前或立法后通过一事一议等方式，确定区际利益补偿的主体、原则、方式、幅度等事宜。为防止区域利益协调和补偿机制的实践运作陷入“失灵”境地，还须构建由各方自主协商、提请共同上级机关调解相结合的区域利益纠纷争端解决机制。

　　完善区域协同立法公众参与机制

　　强化区域协同立法中的公众参与机制建设，是在区域协同立法工作中践行全过程人民民主的题中应有之义，是推进区域治理能力和治理体系现代化的必然要求，是在区域协调发展中保护公民自身权利的重要体现。就公众参与区域协同立法的机制完善路径，可从以下三方面进行探索：

　　其一，明确公民参与协同立法的权利本质。应当以公众参与区域协同立法为切入点，确认参与协同立法不是可有可无的权宜之计，不只是健全区域发展保障机制的重要举措，其在本质上构成公民应当享有的一项基本权利。在此基础上，可以进一步将区域协同立法中的公民参与权细化为建议有权主体进行协同立法的动议权、公民参与程序的主动启动权、对于区域协同立法的全过程监督权等，并分别规定相应的途径、方式和救济程序，以保障公众参与可以真正落到实处。

　　其二，创新公民参与协同立法的数字形态。数字化智能化技术的发展应用为区域协同立法中的公民线上参与提供了技术支持。对于区域协同立法主体而言，可以充分利用各类网站、微信公众号、官方抖音号等媒介平台，进行公开协同立法信息、征求民众意见建议、直播相关座谈会听证会等活动。同时，还可以参照“泛珠江三角合作信息网”“长三角城市网”等网站运营模式，建立“区域协同立法网”，并在其中开设专门栏目和通道，以保障公民常态化数字参与协同立法工作。

　　其三，建立公民参与协同立法的基层联系点。在推动区域协同立法中的公民参与问题上，强化协同立法的基层立法联系点建设。在建立健全基层立法联系点过程中，应围绕着区域协同立法所关注的“场域”新设立一批专门的基层立法联系点，确保与协同立法相关的主要利益群体都能够通过立法联系点反映自身的利益主张，了解立法的进程安排，从而更充分地保障利益相关群体的知情权、参与权和表达权。

　　推进区域协同立法评估机制建设

　　区域协同立法评估构成立法评估的重要组成部分，具体指在区域协同立法过程中，针对协同立法的必要性、可行性、可操作性和实效性等问题，区域协同立法主体自行组织或委托第三方评估机构依据特定的原则与标准进行调查、评价，以确保充分有效实现立法目的。开展区域协同立法评估，有助于厚植区域协同立法的民意基础，提升区域协同立法质量，提高区域协同立法实效。就推进区域协同立法评估机制建设而言，可以从以下三个方面进行探索：

　　其一，确定区域协同立法评估的主体。区域协同立法评估主体可以分为协同立法评估的责任主体与具体实施主体，评估责任主体是有地方立法权并实际参与协同立法的省级、设区的市的人大及其常委会；评估具体实施主体是指具体承担区域协同立法前评估和立法后评估的主体。评估具体实施主体，既可以与评估责任主体合一，也可以由评估责任主体依程序选择合适的第三方。

　　其二，明确区域协同立法评估的类型。区域协同立法评估应包括立法前评估和立法后评估两种。立法前评估主要侧重于分析协同立法的必要性、可行性、合法性等问题，主要对立法项目选择、立法计划编制和立法文本起草提供专业的评估意见。立法后评估以法的效力与法的实效区分为立论基础，通过对协同立法实施效果的考察，剖析协同立法的实效性与可操作性，并揭示协同立法实施过程中所存在的重大疑难问题。

　　其三，完善区域协同立法评估的指标设计。协同立法评估的指标设计除应借鉴既有地方立法评估指标体系外，还需结合各地区域协调发展实际情况、与特定协同立法项目相关的国家立法及各个协同立法主体自身现有立法状况等因素，重点考察区域协同立法与上位法和各地既有立法的相适应性、与区域政策的协调性，以及协同立法条文与立法目的和精神的统一性等内容。

　　其四，加强区域协同立法评估结果的运用。无论是立法前评估还是立法后评估，其出发点都在于为协同立法的完善提供参考借鉴。因此，加强区域协同立法评估结果的运用机制建设，不仅要将区域协同立法评估报告作为协同立法文本起草，以及与之相关的法律修改、法律清理或废止的主要参考依据，而且还应有针对性地加强区域协同立法评估成果的评价、奖惩、转化及应用等方面的机制建设。

　　（作者单位：湖南理工学院法学院）