刍议行政违法行为检察监督的定位

刍议行政违法行为检察监督的定位

——从与行政公益诉讼比较视角探析

　　在行政公益诉讼中，检察机关通过将行政机关的违法行为诉至法院，进而依托审判权的行使实现对行政机关的制约和监督。而行政违法行为检察监督独立于诉讼程序之外，具有更强的主动性和灵活性。例如，行政相对人个人利益受损但无法通过诉讼途径实现救济的特殊情形，也可能被纳入行政违法行为检察监督范围。

　　2021年印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出：“在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正”，重申了2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正”的规定，并明确了监督方式，为检察机关进行行政违法行为监督提供了政策依据。行政违法行为检察监督，作为一种“直面行政权的检察监督”，开创了行政检察的全新维度，推动行政检察由传统的行政诉讼监督逐步转向“诉讼内监督与诉讼外监督双轮驱动，以行政非诉执行专项监督和行政违法行为监督为新的增长点”的新格局。

　　但2014年以来，行政违法行为检察监督的发展仍面临许多问题，比如，案件来源匮乏、权力运行失范、法律依据不足等。其中，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼之间的关系尤为突出。如何理解行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的异同，如何处理二者之间的关系，使之相辅相成、相得益彰，这是行政违法行为检察监督必须直面的问题。

　　行政违法行为检察监督的沿革

　　2014年印发的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出行政违法行为检察监督后，最高人民检察院随即制定《行政违法行为检察监督试点方案》，开始探索行政违法行为检察监督试点工作。2018年修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》，在修订草案第二次审议稿中曾对检察机关行政违法行为监督权作出规定，但该条款最终未被保留。时至今日，行政违法行为检察监督仍未有立法上的规定，也缺乏全国层面的工作指引，这使得实践中面临正当性不足、权力运行失范、监督线索匮乏等多重困境。

　　而与此同时，行政公益诉讼检察则呈现蓬勃发展态势。2017年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》为检察机关提起行政公益诉讼提供了明确的法律依据。此后，检察公益诉讼范围进一步拓展。2023年1月至9月，全国检察机关立案办理行政公益诉讼案件13.4万件，案件数量在“四大检察”中稳居第二位。随着行政公益诉讼监督成效初显，与其有着相似功能的行政违法行为检察监督还有无存在之必要问题，逐渐被提出。面对方兴未艾的行政公益诉讼检察，厘清二者之间的关系，明确行政违法行为检察监督的应有定位，研究行政违法行为检察监督的正当性与必要性，具有重要意义。

　　行政违法行为检察监督的功能

　　行政违法行为检察监督与行政公益诉讼之间错综复杂的关系，源于二者之间高度的相似性。从监督对象上看，二者均系对行政权的监督；从监督主体上看，均为检察机关；从监督效力上看，均属程序性权力，而非对行政权的实体性处分；从监督线索来源上看，均要求检察机关“在履行职责中发现”。

　　诉前程序的设置使二者在监督方式上进一步趋同。尽管行政公益诉讼是一种诉讼内监督，而行政违法行为检察监督通常不涉及诉讼程序，但行政诉讼法设置的诉前程序，使行政公益诉讼在相当程度上发挥着行政违法行为检察监督的功能。根据行政诉讼法第二十五条的规定，检察机关在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。仅在诉前程序未能实现监督目的的情况下，方能提起诉讼。在行政公益诉讼检察实践中，绝大部分案件在诉前程序阶段便告终结。最高人民检察院发布的办案数据显示，2023年1月至9月，通过诉前程序办结的行政公益诉讼案件占比高达98.4%。可见，诉前检察建议已不仅仅是提起行政公益诉讼的必经程序，俨然成了行政公益诉讼的核心，具有督促行政机关正确履职的独立意义。正是在这一意义上，行政公益诉讼与行政违法行为检察监督的监督方式呈现高度的重合。

　　在这样的背景下，明确行政违法行为检察监督与行政公益诉讼之间的差异，对于锚定行政违法行为检察监督的立足点、明确行政违法行为检察监督的范围，显得尤为重要。从现行法律规定来看，行政违法行为检察监督与行政公益诉讼的差异主要表现在以下两个方面：

　　一是监督范围不同。行政诉讼法将行政公益诉讼的范围限定于生态环境和资源保护等四大领域，后经单行法授权，检察公益诉讼的法定领域进一步拓展，形成了包括未成年人保护、个人信息保护等在内的“4+9”格局。尽管如此，较之于列举式规定的行政公益诉讼范围，行政违法行为检察监督的范围更加广泛，能够涵盖行政公益诉讼所不及的领域，如交通运输、城市管理、金融服务等。

　　二是监督条件不同。行政公益诉讼的启动以行政违法行为“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害”为条件，而行政违法行为监督对此没有明确限制。尽管基于法律监督的谦抑性原则及对行政权的尊重，行政违法行为检察监督的启动也应以行政违法行为造成一定程度的损害为前提，但相较于行政公益诉讼而言，行政违法行为检察监督仍具有更强的主动性和灵活性。例如，行政相对人个人利益受损但无法通过诉讼途径实现救济的特殊情形，也可能被纳入行政违法行为检察监督的范围。

　　行政违法行为检察监督的再定位

　　行政违法行为检察监督与行政公益诉讼在功能上的高度相似性带来了监督实践中的困惑，重复监督、多头监督现象时有发生。如何确定二者之间的适用关系，是行政违法检察监督理论亟待解决的问题。对此，笔者认为，宜将行政违法行为检察监督定位为对行政违法行为的一种补强监督方式，符合行政公益诉讼监督条件的，应当优先采用行政公益诉讼的方式进行监督。对于无法通过行政公益诉讼予以监督的，可以考虑适用行政违法行为检察监督。

　　将行政违法行为检察监督定位为补强监督是现实之需。从现实因素来看，行政违法行为检察监督目前尚无明确的法律依据，无论是从监督正当性还是约束力上看，均无法与行政诉讼法明确授权的行政公益诉讼相比。由于缺乏法律依据支撑，行政违法行为检察监督难以得到行政机关的支持和认同，实践中多依赖于个案协调的方式开展工作，监督规范性不足。在实践层面，由于近年来行政公益诉讼办案数量的增加，加之宣传资源的倾斜，使行政公益诉讼检察的社会影响力与知晓度进一步扩大，为检察履职创造了良好的社会基础。《人民检察院公益诉讼办案规则》等司法解释文件的出台，也为行政公益诉讼的开展建立了具有可操作性的规则体系。相比之下，行政违法行为检察监督尚无全国层面的规范指引，亦缺乏相应的社会基础。

　　将行政违法行为检察监督定位为补强监督是应然之策。从制度设计层面看，将行政违法行为检察监督定位为一种补强监督方式，亦是检察机关法律监督权的性质使然。与行政权、审判权不同，检察机关的法律监督权是一种程序性权力，本身并不具有实体处分权，所作的决定并非终局性。在行政公益诉讼中，检察机关通过将行政机关的违法行为诉至法院，进而依托审判权的行使实现对行政机关的制约和监督。刚性的处分权归于审判机关，权力的实现也最终依托于审判机关。而行政违法行为检察监督独立于诉讼程序之外，缺乏实体处分权的支撑，所制发的检察建议也因此陷于刚性不足困境。这不仅是法律依据阙如所致，亦有根植于权力属性的内在原因。因此，有必要从法律层面强化行政违法行为检察监督的刚性。

　　（作者单位：广东省广州市人民检察院）